将行政程序法治进行到底

王锡锌

法治必须具体化、生活化、程序化

今天,如果我们仔细聆听任何有关中国政治、经济或社会问题的对话与讨论,都不难发现,依法行政、法治政府等词语正愈来愈成为我们公共生活的关键词。但是,当我们聆听时代呼唤“依法治国”滚滚雷声之际,更渴望那久久期待的甘霖。就像雷声不能解渴一样,流于形式的法制口号即便响彻云霄、波及万韧,也无法滋润制度生长。

一个显而易见的道理是,法治不仅仅是“政府守法”的理念,不仅仅是“依法治×”的口号;法治必须具体化、生活化、程序化。令人欣慰的是,这个常识正不断成为社会中思考的共识、行动的指南。在很大意义上,正是对法治“具体化”和“制度化”的诉求,使我们发现,那在传统中国法律和政治文化中一直被冷落、被漠视的法律程序,正是构筑法治国大厦的基石。

法律程序对于法治国家建设的意义,在法治政府建设领域尤为重大、明显和紧迫。

从功能意义上来看,现代国家都是“行政国”:行政部门拥有广泛的对经济和社会活动进行管制的职权,负有多种多样的公共服务职责。这些无所不在的行政职权,对每一个人而言都是双刃剑。因此,当代行政法治必须面对的一个核心问题是:如何在承认政府拥有广泛行政权现实必要性的同时,又对这些权力进行有效规范和制约,以保障个体的尊严和权利?

从行政和法律交互发展的历史来看,行政程序法律制度的兴起和发展,正是对上述挑战的制度性回应,那就是通过正当程序原则以及规定行政机关行使行政权必须遵循的手续、步骤、方式、顺序、时限等规则,来兼顾行政效率和公平,使实体权能越来越广泛的政府部门依然受到程序法框架的约束,不至于成为脱缰野马。迄今为止,全世界已经有70多个国家和地区制定了行政程序的基本法。

自上个世纪80年代以来,伴随着经济改革的推进,中国的行政法制改革也取得了巨大发展。在观念层面,依法行政、法治政府等理念不断浸润;在制度层面,《行政处罚法》《行政许可法》等一系列规范行政活动的法律相继出台,行政监察、复议、诉讼、赔偿等制度逐步完善。2004年,国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》,法治政府建设的基本路线图和时间表轮廓初显。

不过,需要特别注意的是,在职能主义政府组织结构和立法权行政化、部门化的框架下,中国的行政法制发展,始终带有行政主导的色彩,其后果是许多行政部门通过“法制建设”将职能和权力合法化、最大化。许多立法,比如《土地管理法》《治安管理处罚法》等等,对行政的权能规定充分,而对这些权能活动的程序条件和约束则能简化的尽量简化,甚至虚化。其结果,表面上看来是重实体、轻程序,本质上看则是固化“管理法”的思维。

可以说,“管理法”依然是现时许多单行行政法律、法规最明显的特征。这些法律强调行政部门对社会和民众的管理和约束,却没有将对行政权自身控制放在核心位置上。“管理法”的制度建设思维,其实与法治政府建设的目标——规范和约束行政权力——背道而驰。

应该承认,法治改革者对行政部门的“管理法”偏好,已经有了清醒认识和警觉。所以,通过行政行为的类别来进行立法,从条件和程序两方面予以统一规范,成为一种补救性路径。行政处罚、行政许可、行政强制,还有拟议中的收费行为立法,便是这种思路的產物。

但是,要落实从“政府管理”到“管理政府”的法治建设目标,我们真正需要的,其实是一部规范行政活动程序的基本法。行政职能复杂多样,但多样化并不是逃避基本的正当和公平程序的理由。程序基本法的缺位,容易使部门主导的立法和管理以“管理需要”为借口而产生变异,甚至导致权力滥用和腐败。

不论是在执法领域出现的“钓鱼执法”,还是在决策领域不断上演的“被代表”“三拍决策”,都是公开、参与等程序缺位的产物。公开、公平、公正的行政程序碎片化甚至缺失,不仅影响了行政效率,浪费大量公共资源,而且弱化了民众了解政府、参与行政、监督行政的能力,阻碍了民众和政府的互动和互信。

因此,行政部门法的多样化,恰好反证了行政程序基本法的重要性和紧迫性。缺乏程序基本法,各种单行的部门法,甚至处罚法、许可法这样的行为法,都很容易发生变异,偏离法治轨道。公正的程序决定了法治和恣意的人治之间的区别。在这个意义上,以法治政府建设为依归的行政法治体系,如果缺乏行政程序基本法,不论在形式上还是实质上都形同“跛脚”,遑论健全和完善。

其实,对行政程序基本法必要性的认识,并不困难。行政程序法多年前就曾进入人大立法规划,便是明证。相关的立法研究工作,也进行了很长时间。但这一立法进程在时间的不断流逝和利益的复杂博弈中似乎前途未卜。

这并不奇怪。一部旨在对行政权力进行规范和约束的立法、一部试图改造传统管理思维和方式的立法、一部致力防范程序恣意、专横等权力滥用的立法,肯定会遭遇各种各样的阻力。这些阻力可能以行政效率、部门特色、地方需要等等名义被摆上桌面,但本质上都或多或少反映出一种对现代法治的“叶公好龙”。

超越这些形形色色的阻力,需要在理念上遵循制度优化的逻辑,在行动上实践改革为民、发展为民的宗旨。风雨兼程一路走来的中国行政法治,现在正面临巨大挑战和机遇,那就是通过程序角度切入,将现代法治行政所要求的公开、参与、理性、责任等核心要素具体化、程序化。这既是法治政府建设要求,也是中国社会主义法律体系建设的一个重要目标。★