上海的“大调解”实验

唐 璐 王 雪

上海市宝山区司法局局长周有根的文卷柜里放着两摞一尺多高的卷宗,每本卷宗都被牛皮纸包裹,上面印有“联合人民调解委员会”字样。

2010年9月6日,周有根从卷柜里捧出一摞卷宗,对《中国新闻周刊》记者说,“你可以随机抽几本卷宗,抽到哪里就去哪里采访。”

此前的8月28日,《中华人民共和国人民调解法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。“人民调解”这一旧事物以“强悍”的姿态重回公众视野。

但上海在2006年,其辖下宝山区司法局就把人民调解与司法调解、行政调解进行对接,先后与法院、检察院、公安、信访、房地、劳动保障等职能部门联合出台委托人民调解工作的指导性文件,并在法院、信访、交警支队、劳动仲裁等部门设立人民调解工作室,提供调解服务。

“这就是所谓的‘大调解,指的是由党政主导,政法委牵头,各部门参与以及人民调解、行政调解、司法调解充分发挥作用,互相衔接配合的一种工作体系。”9月13日,中央综治办协调室负责人向《中国新闻周刊》解释说。

随着近些年来社会矛盾的增多,基于维稳需要,中央政法委鼓励各地探索解决矛盾的治理模式。作为沿海发达城市的上海,比较早地开始了“大调解”的实验。

“2009年,全市基层法院有1/3的案件没有进入诉讼程序,而是通过调解途径解决掉了。”9月8日,中共上海市委常委、政法委书记吴志明接受《中国新闻周刊》专访时说。

维稳需要

2004年前后,时任中央政法委书记罗干提出中国社会主义现代化建设正处在关键的发展时期,同时也是“人民内部矛盾凸显期,刑事案件高发期,敌对斗争的复杂期”。

“我们党的内部文件从来都不会把人民内部矛盾列在头条的。”当时的吴志明明显感觉中央政策有大的调整,“中央提出‘三个期,是对中国社会经济发展到一定阶段的一个评估,‘人民内部矛盾的凸显对于政法机关的挑战也是前所未有的。”

面对“三个期”的凸显,如何缓解社会矛盾成为各地政法部门工作的重中之重。

吴志明突然想起上海原有的10万调解员,有了一个新的思路,“这些人分布在城市的各个角落,可在街道社区设立调解室做社会工作,并且做的层次各有侧重。”

上海市政法委随后研究制定策略,最终推出“大调解”体系,希望借此应对高发的“三期”。

自2003年以来,上海市推进民事纠纷、轻伤害案件委托人民调解工作,促进人民调解与司法调解的衔接配合;推进治安案件、信访事项委托人民调解工作,促进人民调解与行政调解的衔接配合。

上海特色的“大调解”工作模式,使大量矛盾纠纷在进入司法渠道之前得以化解。据统计,2009年上海市人民调解组织共化解16万件矛盾纠纷,调解成功率达97%以上。

在接受采访时,上海市政法委研究室主任徐秉治向《中国新闻周刊》解释了“成功”的奥秘所在:调解是双方都自愿的,不存在强迫问题。而法律是刚性的,判决也是刚性的,服也得服,不服也得服,最后导致“判后不服”现象层出不穷。相反,经由人民调解完后,很少发现当事双方再有“翻烧饼”(反悔)的。

徐秉治举例说,两个人有经济纠纷,法院判决后,按理说败诉方应该执行法院判决,但是有的败诉方就怀疑法官有问题,开始不断上访,从基层到市里、省里甚至告到中央。

“‘胜败即服是一种理想模式,现实中很难做到。司法途径不是解决纠纷的唯一渠道。”徐秉治颇有些感慨。

做大“解压阀”

2006年宝山区司法局开始推行人民调解与诉讼制度对接时,法院是有抵触情绪的,甚至个别领导说法院办公地方很紧张,让调解工作室到法院外面去租办公室。

不愿透露姓名的知情人认为,法院之所以有抵触情绪,是因为长期受‘当判则判的思想影响比较深重。

“不久,上级政法委规定,法院委托人民调解的办案率要达到15%,达不到考核标准就不合格。法院为了评先进必然要转变思路,给人民调解让道。”上述知情人表示。

周有根则认为,是面临越来越大的审判压力促使法院最终愿意和司法局合作,“法院搞民事审判大概有四五十人,每年要审理8000～10000案件,压力可想而知。”

去年,上海市宝山区法院受理一起骨灰盒纠纷案件:在宝山区某镇,由于弟弟没有告知哥哥父亲去世的消息,哥哥遂将弟弟告上法院。法官很踌躇,一是履行标的很难确认;另外,如果强行判决,将会导致一系列矛盾后果发生。法院人民调解室接过这个案件后,经过细致的说服,最终使哥哥撤诉,化解了一起家庭内部矛盾。

周有根据此认为,以人民调解柔性的力量来弥补它刚性的不足,这既是继承传统也是新形势下的创新,这个“解压阀”仍需做大。

做大“解压阀”的想法,引起了一些学者的担忧:过度强化调解功能,司法权威是否会受到挑战。更有专家担忧,人民调解的权力化倾向进一步强化,可能不利于法治。

苏州大学教授周永坤在接受媒体采访时表示,调解组织的正规化、权力对人民调解过程的介入和对调解协议效力的维护,使原本自治性质的人民调解具有了强烈的权力色彩。

宝山区司法局挂职副局长、上海交通大学法学院副教授王光贤则认为这是不必要的担忧,或者说是司法正统主义的表现,认为但凡纠纷,必须由法院来判处。“按照《民事诉讼法》规定,人民调解根据自愿原则进行,当事人对调解达成的协议应当履行;不愿调解、调解不成或者反悔的,可以向法院起诉,所以说调解是选择性而非替代性的”。

我们始终贯彻自愿这个前提,没有强制,何来权力被强化呢?”周有根进一步解释说,“我们与其他部门的合作在委托制的基础上,是政府委托人民调解委员会,所以绝不是强制”。

王光贤举例分析说,自愿原则下的调解是不会损害司法权威的,比如某些类型的相邻关系,双方的让步是为了以后换取更好的和睦发展空间,“难道非得黑白分明的司法判决才对当事人公平,才真正解决了纠纷?”

2009年7月10日,家住在上海市宝山区宝钢三村的曹红娟带着5岁的孙子高斯民去外面玩时,被另一个孩子徐文斌撞到,导致脸部左眼下方1厘米处撕裂性创伤。

在与徐文斌的父母沟通无果后,2009年9月初,曹红娟一纸诉状将徐的父母告上宝山区人民法院。在案件审理过程中,宝山区法院委托宝山区联合人民调解委员会(简称“联调委”)进行调解。

调解员杨秀芬开始在和曹红娟接触时,曹红娟的情绪一度十分激动,话未出口泪先流,表示不愿意调解,希望法院能够尽快判决。

杨秀芬开导曹红娟,“如果法院硬性判决的话,赔偿费用也不一定比调解数额高,同时法院判决要以司法鉴定意见书为准,如果能降低赔偿要求,与被告达成协议,可以省下一笔鉴定费。”

杨秀芬接着指出厉害关系,“法院如果判了,你们就结成冤家,在一个小区住,低头不见抬头见的,还是和解的好”。

这番话也正是曹红娟所担心的。经过几番来回调解,终于使原被告双方在人民调解室达成协议,被告一次性给付原告5000元人民币,并由宝山区法院出具民事调解书。

2010年9月8日,高斯民的爷爷对《中国新闻周刊》说,法院调解完不久,被告就把赔偿金给付了,并且两家关系也没有闹僵。

刚从法院退休不久的法官、宝山区法院调解工作室王姓调解员据此说,有的当事人实际上是碍于面子才去法院起诉的,调解在某种程度上照顾到了双方面子,使矛盾不至于继续恶化。

2008年最高人民法院确立“调解优先、调判结合”工作原则后,在学术界曾一度引发争论。有学者发表文章称“调解将弱化法治”,甚至更有学者批评说“调解优先,公平退后”。

对纠纷解决机制颇有研究的上海交通大学法学院教授王福华表示,如果法院处理纠纷过多使用“调解”方式,那么法院“判决”这种司法公共产品就会减少,从而导致法官审判经验减少,甚至会出现一些法官为了规避问题,就会牺牲公平正义。

在采访中,一些法院人士向《中国新闻周刊》表示,最高法院的工作原则由原来的“当调则调、当判则判”转为“调解优先、调判结合”,可以理解为是对“唯法治论”的纠偏,大调解是化解法治后遗症的。

权宜之计?

8月28日《人民调解法》通过大会上,全国人大常委会法制工作委员会民法室副主任扈纪华对“大调解”也进行了定义:是指人民调解、司法调解和行政调解,它们都是通过第三方介入当事人之间的矛盾纠纷,通过疏导、说理来解决纠纷,达成协议,矛盾得到解决的一个方式。

扈纪华表示,在有些地方,“大调解”已经开始摸索、试行、实践。在一个时期的实践基础上,总结经验,再考虑相关的立法问题。

9月6日,司法部基层工作指导司司长王珏向《中国新闻周刊》表示,按照中央的要求,大调解是中央政法委布置的一项党的工作,是为了维护稳定的需要。

“多元化的诉求,需要多元化的解决方式。”中国人民大学法学院多元化纠纷解决机制研究中心主任范愉对《中国新闻周刊》说,“大调解”要改变的是过去在社会治理方面过分依赖“法律至上”,希望当事人自身参与,采用灵活的方式,改变法律的僵化。

“现在的制度特点就是各自为政,比如司法部门、行政部门、民间解决纠纷都是独立的。相互之间在一定时候是有竞争的,为了扩张自己的权力去争夺,配合不够。”范愉认为,“大调解”使各部门形成合力,比如由政法委牵头,使相对独立的系统得以整合。它最大的好处就在于形成一种多元化的纠纷解决机制,不是单纯地把纠纷放到法院去,靠司法解决问题。

有些人担心,过多强化调解是否会导致法院社会化的倾向。王福华介绍说,这种担心在其他国家同样存在,以法治著称的美国为例,近几年90%以上的民事案件没有进入庭审程序,而是通过诉外和解和诉内调解处理,美国学者对审判衰弱化也表示很担心。

“现在有些地方推行的‘大调解模式值得商榷。”王福华进一步说,“这种模式不值得推崇的地方在于它沿袭了全能体制国家的传统,被国家权力牢牢控制,用尽所有的物质、经济、组织的资源。”

王福华通过翻译有关全球纠纷解决机制的国外法学著作发现,国外更加注重强调调解组织的非营利性、中立性和自主性。

因此他认为,调解可作为转型时期的权宜之计加以利用。“西方发育相对成熟的市民社会,市民调解和社会化调解是市场运作、引入社会力量加以调节,非营利部门参与。而我们国家距离市民社会还有很长的路要走。”

吴志明颇不认可“权宜之计”的说法,“作为社会管理的重要组成部分,我们国家需要有一个长期的大调解体系。”

“多元化价值观念迫使现有社会治理模式相应调整。最近中央提出社会管理,要在理念、方法、体制上进行探索创新,以适应社会主义市场经济体制。”上述中央综治办协调室负责人说,“很多社会矛盾纠纷相互交织,有时依靠一个部门解决不了。这些年对大调解的探索还是符合国情的。凡事都有一个磨合的过程。大调解机制在运行机制、责任机制、问责机制上还有待完善。” ★