温家宝力促“程序治国”

申欣旺 王 雪

在8月27日召开的全国依法行政工作会议上,温家宝总理提出,“政府严格依法行政,不断推进政府工作制度化、规范化、程序化,是规范权力运行和防治腐败的治本之策。”其实质是通过行政程序立法以做到“制度化、规范化、程序化”。

继《中国新闻周刊》“程序治国”专题报道5月刊发后,《人民日报》随后以“将权力运行纳入程序的轨道”为题,邀请知名行政法学家阐述行政程序建设的重要意义。中央某部委法制部门负责人亦私下告诉《中国新闻周刊》,他们注意到“程序治国”专题报道在网络上引发的热议,该话题有助于他们开拓工作思路。

现在,国务院专门召开会议讨论行政程序化问题,温家宝着力强调该问题的紧迫性和重要性,显现中央高层高度重视。

今年5月,最高人民法院副院长江必新在接受《中国新闻周刊》独家专访时明确表示“行政程序立法时机已经成熟”。江必新认为,对行政法而言,程序法和实体法都很重要。但在当前处于社会转型、体制转轨、社会关系急剧变动时期,程序法更管用,更宜制定程序法而不宜仓促制定实体法。

这个判断背后却是一部“难产了25年的《行政程序法》”。由于行政程序所涉极广,《行政程序法》立法成为一个极为繁杂的利益博弈过程。

中国政法大学副校长马怀德教授认为,“行政机关特别是实权部门本身对行政程序的抗拒、不认同是重要原因,没有人愿意主动给自己套上枷锁。”而立法机关亦担忧,再精美的法典如果遭遇抵制,不仅法律成一纸空文,立法机关的威信也将大打折扣。

地方试验加速

在中央立法难产的同时,地方相继展开了探索,并尤以《湖南省行政程序规定》(下称《规定》)的出台最引人注目,《中国新闻周刊》在今年5月“程序治国”的封面报道中称之为“一场‘驯服权力的地方实验”。

《中国新闻周刊》记者获知,继湖南之后,山东省、陕西省等地正在酝酿出台类似规定,加强行政程序建设已逐步成为共识。

早在7月,山东省政法法制办主任高存山与《中国新闻周刊》记者谈及“程序治国”时表示,加强行政程序建设的理念已成为山东省法治建设的一个重点工作,山东亦在起草相关政府规章。

据了解,近年来山东省有意识地强化了政府法治建设,一个明显的特征是政府法制办地位加强。接近当地决策层的人士告诉《中国新闻周刊》,“山东的政府法制办非同寻常,在政府常务会议上,市长可能会因为一位法制办主任的法律意见而否决或者推动决策的通过。”

此种背景下,山东省行政程序建设为各方期待。8月30日,高存山在电话中告诉《中国新闻周刊》,具体的立法文本由于尚未得到最后批准,目前仍不方便透露,但同时表示,“省里比较重视,在具体内容上将比湖南更进一步”。

与此同时,陕西西安市亦启动了行政程序立法的课题研究。该课题目前已接近尾声,相关立法草案业已形成。据课题组成员介绍,立法文本一方面借鉴了湖南的立法经验,另一方面结合西安本地市情,注重解决地方问题,有一定的新突破。

被触动的法学家

据了解,立法效果如何也是中央迟迟未能推进《行政程序法》立法进程的重要原因。一位任职全国人大常委会的官员早先告诉《中国新闻周刊》,在立法机关内赞成搞《行政程序法》的人士当中,也担心“法律搞出来之后,如果行政部门抵制,将降低法律在民众心目中的威信”。

因此,地方试验成败被看成全国范围内《行政程序法》能否顺利出台的重要准备。

多种渠道证实,湖南省官方正在对即将生效两年的《规定》进行评估。据了解,此次评估为湖南省政府法制办组织,委托国内知名行政法学者进行,中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年,浙江大学法学院教授章剑生,西北政法大学行政法学院教授王周户均在其中。

此番评估为期五天,在湖南衡阳、永州、郴州等地进行。考察过程中,既有听取各地法制办的介绍,亦有各执法部门具体执行《规定》的具体情况。

章剑生用私人考察报告的形式记录了这一过程,其中既有对各部门介绍情况的记录,又有对总体情况的总结。在章剑生的考察报告中,各个部门对《规定》的执行显然已经有了“切肤之痛”。

比如在耒阳,建设部门提出来,“行政机关讲程序,但行政相对人不讲程序,如农民群体性违法建房,依法处罚则可能引发群体性上访,从而形成了依法行政与社会稳定之间的矛盾。”

在永州市新田县,规划部门很苦恼:“老百姓我批准他4层,他建5层,没有办法。我们把他的房子拆了,他到处告我们,要我们赔偿。总的感觉是‘执法难。《规定》的时限太短,缺少操作性。”

问题五花八门,令章剑生感慨:“他们反映出来的问题与其他地方一样,有共性,但也有自己的特点。一个省里的规章实施过程中,在不同的市、县出现了不同的问题,如同医生用同一处方治疗不同的病,这病能治好吗?一个省尚如此,那么如中国这样一个大国的中央立法呢?”

当然还包括与司法接轨的问题。来自郴州市中级人民法院行政庭法官的回答则很坦率:“《规定》是参照,我们不常用。”

章剑生的考察报告显示,湖南的行政程序建设,显然已经开始给予行政部门莫大的触动。这次考察也给章个人理念上相当的冲击,“过去30年,我们从许多国家或者地区‘进口法律知识,这是一个法治后发国家无法跳越的阶段。如行政法学,现在我们基本上搭建好了一个中国式的行政法学理论框架,但是它有用吗?”

“人治”推动“法治”?

在衡阳的县级市耒阳,章剑生看到一个有趣的现象:“耒阳市在执行《规定》方面是不错的,现任市长曾任法院院长、司法局长,这也是一个很重要的因素。”在五天的考察之后,章剑生发现,“领导重视”成为推动行政程序建设的重要因素。

章剑生将此总结为“以人治的方式推动法治,这是中国政府主导下法治建设的基本特征。有一个强势的、具有法律意识的领导是中国法治建设取得成就的基本保障。”章甚至以他天生的幽默调侃,“这位领导最好是党委书记,且年轻一点,不是那种做满一届就到‘人大‘政协去养老或者直接‘回家的人。如果是行政首长,那就需要获得党委书记的支持,否则一事无成。”

但他同时亦担忧,“如果有这样的权力结构,法治建设的成就有时会在很短的时间内突飞猛进,如同GDP一样要多少就有多少,令人振奋。但是,这种现象基本上跳不出‘人亡政息的规律。”

种种迹象表明,加强行政程序建设、出台《行政程序法》的共识正在形成,温家宝总理此番讲话亦被学界解读为行政程序立法受到中央高层重视。但来自立法部门的信息则是,目前出台统一的《行政程序法》仍未被列入议事日程。

作为行政程序法的重要方面,《行政强制法》在多次审议后,并没有如期通过。据姜明安介绍,“行政强制法由于涉及行政相对人的人身权、财产权和其他重要权益,涉及对行政主体行政强制权的限制和行使行政强制权方式、程序的规制,其不同观点、不同主张的博弈即更加广泛、更加激烈。”

姜明安表示,无论是在行政强制设定权应如何配置方面,还是在行政强制实施体制应如何设计的问题上,抑或是对于行政强制及其程度应遵循的原则的确定,在学者之间、实务界之间,以及在学者与实务界之间,都存在较大的争议。这些争议直至去年十一届全国人大常委会第十次会议对该法三审稿草案进行审议时仍未能在常委会委员间达成共识。

《中国新闻周刊》获知,在多年推动立法机关立法无果的情况下,自2009年下半年始,应松年教授有意推动在国务院行政法规层面上出台一个“行政程序条例”。此前,社会各界力推的《信息公开法》难产,而国务院则主动出台《政府信息公开条例》自我施压。

据了解,目前“行政程序条例”(试拟稿)已形成,而此次对《湖南省行政程序规定》两年实施情况的考察,则有望成为未来“行政程序条例”修订的基础。★