公益行动者:一切为了规则

马 军

阳光政府的公民动力

2008年5月1日,《政府信息公开条例》颁布实施。

两年来,信息公开已经成为一种社会共识。这对于过去“视不公开为常态,公开为例外”的中国而言,不啻于一次政治与社会生活的巨大改变。

受《条例》激励,众多普通公民主动要求政府信息公开,他们中有为维护自身正当利益的执着者、有为淬炼社会规则的公益申请者、更有以监督政府为旨归的学者。他们充当着新法规实施效果的试金石,同时也见证了中国打造阳光政府的坎坷历程。更重要的,正是他们的努力,让政府在信息公开方面迈出了一些实质性的步伐,让《条例》从纸面走向现实。他们是推进政府信息公开进程的真正动力!

两年来,不断有人以普通公民身份,为社会公益目的,向政府部门提出信息公开申请。也正是这些“公益行动者”,见证了《政府信息公开条例》实施的艰辛与挫折

以一人之力,向国家发展和改革委员会等国家部委和机构发出申请,要求公开三峡建设基金详细情况——在不少人看来,这多少有点儿像是唐·吉诃德式的挑战。

但任星辉并不这么看待自已。他只是要做一个实验,一个有关承诺与践约的实验。通过这个实验,他想让更多的人知道,人们本来应该拥有什么样的权利,又如何去获取这种权利。

任星辉的实验

任星辉的行动源于一个偶然获知的“秘密”:自上世纪90年代以来,除西藏外,全国居民每用1度电要为三峡建设工程多缴3厘钱——最多达7厘。这项收费据说在2006年就筹得数百亿资金。

钱究竟花到了哪里?这引起了他的好奇。他决心按照2008年5月实施的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》),向国家发改委等部门申请公开三峡建设基金的具体收支情况。

为此,这位供职于北京传知行社会经济研究所的年轻人做了大量细致的准备。在填写申请表时,在“所需信息的用途”一栏,他写下“科研”二字。

但有关部门的回复却是:相关信息“与您本人生产、生活、科研等特殊需要并无直接关联”。

这个理由完全出乎他的预想。“先不说我有研究需要,生活中我是电力消费者,我付了电费,我有权利知道他们是如何使用电费的。”任星辉曾想过,对方也许会拿“国家机密”“商业秘密”这类常见理由来搪塞,“哪怕说这个回复的工作量太大,没法公开,至少也能拿到台面上说事儿”。

任星辉决定诉诸法律。他说,换作任何一个公民,都会在这时深感自己的弱小。“如果这些权力部门不信守承诺,你能怎么办?”在任星辉看来,《条例》就是政府作出的一个承诺。

今年1月,在行政复议无效之后,任星辉转而向北京市一中院提起诉讼,要求有关部门公布更为完整的三峡基金使用情况。北京市一中院拒绝受理。4月21日,任星辉又上诉至北京市高级法院。他预料到北京高院很可能将驳回他的上诉,但这个程序他想走完。

因为在任星辉看来,假如行政部门不能遵守自己制定的规则,长此以往,将自然而然造成民众对法律规章的漠视。他坚信,对规则的基本尊重和遵守,是这个社会转型的前提。

“你觉得这跟唐·吉诃德有关系吗?”任星辉如此反问。他向《中国新闻周刊》记者表示,虽然在这次信息公开申请中接连碰壁,但他相信窗户并没有完全关死。在今后别的研究项目中,只要有需要,他还会随时发起申请。

实验走到这一步,许多人都相信,这个故事该结束了。但北京大学公众参与研究与支持中心的王锡锌教授还抱有乐观。

此前,王锡锌就让手下的研究人员关注这个案例,并进行评估,因为这个案子是两年来第一次涉及到《条例》第13条也即有关申请目的条款。

他介绍说,在国际上,政府信息公开的申请一般不问目的,比如近些年美国老百姓申请公开最多的是有关不明飞行物的信息,虽然这与个人的“生产生活”没有关系,但这并不能成为政府拒绝公开的理由。

王锡锌还在观望。最高法院关于政府信息公开行政诉讼的司法解释即将出台,他估计,北京高院对任星辉案的裁决,可能会等到这个司法解释出台后再作出。“也就是说,还存在变数。”

“啃骨头”与“拧螺丝”

与任星辉比起来,身在深圳的吴君亮运气要好一些。这位深圳某资产管理公司的CEO,几年前就组建了一个“公共预算观察志愿者”团队,主要申请财政预算公开。

事关“钱袋子”,这在目前所有的政府信息公开中是最难啃的一块骨头。在2008年5月《条例》实施之前,他们几乎没有什么其他途径来啃这块骨头。

《条例》实施之后,吴君亮团队一鼓作气,向卫生部、教育部、国家统计局、人民银行等10多个部委,以及上海、北京、广州等十几个城市发出了预算公开的申请。

这当然是一种试探性的“海撒”。起初他们的申请无一例外被拒绝,有的说公共预算属于机密,有的则说预算内容跟他们无关。但是意外地,2008年他们从深圳市政府拿到了被认为是新中国第一份公开的市级政府预算。

不过这样的成功案例屈指可数,“反复申请”对他来说已是家常便饭,拒绝的“理由”也是多种多样。最多一次,吴君亮团队曾向一个部门连续发出过9次申请,特别让他惊讶的是,每次对方都能找到拒绝公开的不同理由。

许多法律界的朋友包括一些知名的律师和学者,都建议吴君亮提起行政诉讼,并有意提供帮助。但吴君亮和他的团队经过几次沙盘推演,还是忍了下来。“我们毕竟是业余从事公益,为社会进步尽些心力而已。跟政府打官司,现在既无胜算,也耗不起这个时间和精力。”

相对于任星辉的实验和吴君亮的“啃骨头”,北京的杨慧文律师把他的73次申请,看作是一次又一次地“拧螺丝”。

去年4月,杨慧文向北京市73个委、办、局发起申请,要求公开这些部门的公车接待、公款消费等信息。

在这些部门中,既有公安局、地税局这样的大部门,也有天安门地区管委会、西客站管委会这样的小单位。在其申请公开的信息中,甚至还包括“有没有小金库”这样的内容。

杨慧文当然知道没有一个单位会自曝有小金库,但他表示自己这样做,没有别的目的,就是为了淬炼规则,让规则神圣化。

在进入律师行业之前,杨慧文曾是一个大型钢铁厂的工程师。以前他把自己看作机器上的一颗螺丝钉,现在他决定做“拧螺丝”的人。“在一台运行的机器上,难免有一些松动的螺丝,当人们去拧这些螺丝时,也许拧不动,也许会打滑,但至少能给出一个警示或推动。”杨慧文说。

与任星辉一样,杨慧文也无法忍受人们对于规则的漠视,这位曾经的技术主义者,如今转而信奉规则。

为了这73份申请,杨慧文花了整整两天时间,从网上收集这些部门的地址、电话等,然后花800多元将73封申请书全部发特快专递,确保对方收到。申请是以公民而非律师的身份提出,目的是要用纳税人的身份去告诉对方,有人在盯着你,提醒对方按规则办事。

绝大部分部门给了他回复,但杨慧文说比较完整的答复只有两份。这其中,最让他气愤的是信访办一名工作人员的态度,当他打电话过去催要回复时,对方反问他:这些信息是报给领导看的,跟你有什么关系?

杨慧文把政府部门的回执细心地装订成册,很厚,犹如一卷大部头的百科全书。“就当留个纪念吧。”他说。

他甚至还特地写了一份总结报告,发表在互联网上。对这73次申请,他的结论是,从答复认真度来看,大多数行政部门都给人一种敷衍应付的感受。并且从他拿到的回执编号上看,很多都是有关部门的第一份答复。杨慧文认为,这至少对政府信息公开的部门建设、人员配备、流程顺畅都有意义。

公民意识觉醒

自2008年5月《条例》实施,开始有越来越多的人以普通公民身份,尝试向政府部门申请信息公开。其中一些人带有志愿者色彩,他们申请信息公开出于公益性质,因此也被称作“公益行动者”。

除任星辉、吴君亮和杨慧文之外,在公益行动者这个名单上,还可以列出更多的姓名。比如向发改委申请4万亿投资公开的上海律师严义明;向南阳市181个行政部门递交7项不同申请的市民王清;向沈阳市财政局等部门申请公开办公费、招待费、差旅费的辽宁律师温洪祥;向海淀区环保局等部门申请某房产项目环境评估报告的北京市民朱富祥……

这个名单随时间而递增。虽然这些公益申请多以失败告终,但北京传知行经济研究所所长郭玉闪仍极为看好其意义和作用。

“就好像星星之火燎原一样。”郭玉闪说,“《条例》出来后,法学界都知道这是件好事,但老百姓不一定知道,知道了也未必会去使用。但现在发生了变化,社会基层中有这种意识的人在慢慢增多。”

在郭玉闪看来,《条例》为民众保障自身权利提供了一条通道,而申请者不断地涌现,进一步证明《条例》将成为中国社会转型过程中的一个关键点。

这一观点也为吴君亮、严义明等人坚信。吴君亮觉得,这就是一种“公民意识觉醒”。他认为这个社会的进步,有时需要技术性地一步一步推进,需要公民志愿者一点一点推动。

吴君亮这几年一再告诫自己不要掉入情绪的陷阱。如今他的团队更注意对自己的申请行动进行详细记录,因为他相信,这些记录将会有历史价值——让后来者了解这条路是怎样一步步走过来的。★