难产的《精神卫生法》

申欣旺

参与《精神卫生法》立法工作的人士说,每年两会均有大量代表提交议案,认为这部法律事关基本人权的问题

5月28日,一则“精神病院未经警方同意不得收治正常人”的报道从中国警察网被迅速转载。因正常人被当做精神病人送进精神病医院强制治疗的案例屡屡发生,严重侵害当事人人身自由,因此,该报道一发布即引发热议。

当日,公安部监所管理局紧急辟谣,表示“个别媒体作了不准确的报道”。该局负责人接受采访称, 5月26日在武汉召开的全国安康医院工作会议特别强调,安康医院的收治必须符合法定程序,对有触犯刑法行为、经鉴定无刑事责任能力的精神病人,须经县级以上公安机关决定,安康医院才可以接收;所收治的必须是法定对象,对没有触犯刑法行为的普通精神病人,安康医院一律不得接收。

但争议并未就此平息。而争议缘于对公民人身自由的担忧,以及《精神卫生法》从1985年第一次起草至今仍未出台的尴尬。

难产的立法

即便已明确列入全国人大常委会2009年立法工作计划,《精神卫生法》(草案)至今仍未提请审议。据了解,由于该法涉及多个部门以及公民基本权利,全国人大组织了多个调研组赴各地调研,目前调研已经结束。

《精神卫生法》1985年开始起草,其间数易其稿,2009年6月公布草案征求意见。但知情人士告诉《中国新闻周刊》记者,在非自愿性住院治疗、部门之间权责分配等多个方面仍然存在较大争议,该法在短时间内提请全国人大常委会审议仍有难度。

亦有知情人士认为,该法不能如期出台的原因,在于草案过多地关注医疗技术问题,而对于精神病防治中涉及的人身自由强制,经费保障,政府、社会、家庭责任分配等诸多核心问题并未涉及。

在国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力教授看来,精神卫生问题不是单纯的医疗问题,更主要的是一个社会问题。

长期关注精神病强制收治的北京市地平线律师事务所律师黄雪涛认为,从该法征求意见稿来看,《精神卫生法》涉及的非自愿住院、非自愿治疗,是对公民法律权利的实质限制,但草案对具体的程序——谁来决定强制、异议与救济的渠道等问题并没有清晰的规定。

另有接近该法立法专家组的人士表示,延续中国部门立法的模式,该法由卫生部牵头起草,专家组成员大部分为医生,未能将人口、社会学、法学等多学科学者吸纳进入,医生从职业本能更多地考虑技术问题,对涉及的法律问题本身未能做出相应回应。

由于多次参加全国人大组织的精神卫生法调研,马力已经成为这个领域的专家,“医生告诉我,精神疾病有三到十天的急性期,真正的治疗就要抢这个时间,只要治疗及时,就可以恢复,回归社会。过了这个时间,就成了慢性病。”

谈起这个话题,马力颇为激动,“这些人是特殊的弱势群体,一方面受疾病困扰,另一方面受社会歧视,如果得不到及时帮助,就可能变成病人。”据了解,在目前所有的精神病患者中,只有20%的人能得到救治。

早在2002年起草的《中国精神卫生工作规划(2002-2010年)》显示,中国精神疾病患者约有1600万人,还有约600万癫痫患者。

此外,受到情绪障碍和行为问题困扰的17岁以下儿童和青少年约3000万。“在这个群体中,目前小学生有心理问题的占20%,中学生为14%至38%,大学生占到20%。”

《中国新闻周刊》记者获知,这部法律被部分人大代表看成是与《食品安全法》同等重要的法律,都涉及生命安全与基本权利。参与该法立法工作的人士说,每年两会均有大量代表提交议案,认为这部法律再不出来,基本人权就会出问题。

滥用的“强制”

争论最激烈的问题仍是强制收治。在公安部监所管理局辟谣后,一个由律师为主组成的“关注精神病强制收治邮件组”给《中国新闻周刊》记者发来的讨论资料显示,“这个消息值得欢迎。但未经法庭程序,当事人没有司法救济机会,对所谓刑事犯罪的事实和证据没有质证和审查机会,就被公安决定关进精神病院,也是个严重的制度缺陷。”

讨论组成员之一就是黄雪涛,她的业务专长在外商投资、国际贸易等领域。一次偶然的机会,黄雪涛代理了一起正常人被强制送入精神病院的案件,促使她投身对精神病人强制收治的关注之中。

2006年,深圳当地人士邹宜均,被家人以近似于绑架的方式送入精神病院,并被禁锢长达三个多月。后在黄雪涛等人的帮助下,才得以逃脱并提起诉讼。

该案中,精神病医院坚称“谁送进来的,我们医院只对他负责”,对于律师提出的人身自由、通讯权、会客权,院方表示需要征得送治人同意。黄雪涛认为,出于非医学理由,对邹宜均的人身自由、会客自由、通讯自由实施限制,实际上是合谋对邹宜均实施非法拘禁。

案件折射出法律的尴尬。十年前通过的《立法法》规定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”黄雪涛向《中国新闻周刊》记者指出,“由于《精神卫生法》迟迟未能出台,对精神病人的强制措施的法律依据仅是卫生部等部委规章、规定,即便是地方制定的精神卫生条例对此作出规定也明显违反《立法法》。”

正常人被强制收治的另一面,是大量需要救治的精神病人得不到治疗。

马力向《中国新闻周刊》记者介绍说,“精神病人的住院治疗分为自愿住院、保护性强制住院与保安性强制性住院三类,后两类为非自愿治疗,这也是目前《精神卫生法》起草最重要的争议所在。”

全国政协委员、中国社会科学院科研局研究员刘白驹也认为,目前保安性非自愿住院治疗仍是法律空白,对其重视不够。

2010年两会期间,刘白驹提交了“关于《精神卫生法》应当如何规定非自愿住院治疗问题的提案”,呼吁中国《精神卫生法》在确立自愿住院、治疗基本原则的提下,建立两种非自愿住院治疗制度,即救护性非自愿住院治疗和保安性非自愿住院治疗。

据马力介绍,由于第三类已经发生了危害社会的行为,按照《刑法》规定,公安机关可以收治。因此,争议最大、最难办的要属救护性强制住院。“在讨论和调研中,我们认为对于收治的对象必须严格遵守两个程序,首先是医生鉴定,然后有独立的第三机构来复核到底是不是精神病人。这个第三方必须是独立的并且和医院没有任何利益关系,不隶属于任何机关,由三到五人组成的专家组随机选取。”

黄雪涛认为,精神病的决定者不应该是受益人,比如公安机关和医院。因此,应该提供司法救济与表达异议的渠道。

刘白驹则特别强调,由于非自愿住院治疗的实施,构成对公民人身自由的限制,《精神卫生法》应对其适用的条件、程序和责任作出明确、严格的规定,并且引入社会、司法的干预、监督。

出院的困局

据马力介绍,大多数精神病人可以通过医治回归社会,但如果病人得不到救治病情恶化之后,就可能成为社会的负担,“因此,这不是一个考虑成本的问题,政府、社会与家庭都无法回避”。

现实情况令人堪忧。经过2008年北京调研及2009年的四川调研,马力发现,目前存在的主要问题都是经费不足,进去出不来。除了自愿治疗的少数患者能够主动出院,非自愿性住院的患者很少能治愈回归社会。

所谓“进去出不来”,一方面是监护人、亲属将患者送到医院之后就放弃监护责任,导致患者无法出院,加剧医院的负担;另一方面,民政部收治的流浪精神病患者,收治之后大多数无人认领,公安部门收治的有犯罪行为的患者,因其有攻击性,家属不敢接、公安部门也不敢放,实际上这三类人群都无法回归到社会。

经费的筹措成为立法中需要解决的重大问题。在目前的卫生体系下,精神病医院的效益与病人挂钩,通过救治获利,也成为“正常人”被当成精神病人医治的经济温床。

据媒体报道,当前重性精神疾病患者如果住院治疗,每年至少需要数万元;即使采取“家庭病床”治疗,每年最少也需1万元。由于治疗费用高昂,加之被病人几年甚至十几年和几十年的消耗,大多数家庭已一贫如洗,就连享受医保的病人家庭也无力承担入院门槛费和门诊自付部分,更别说大部分病人没有医保。

在立法过程中,将精神病用药纳入基本药物目录的比重成为讨论的重要问题。基本的观点是,收入药物目录的比重要比一般疾病高,背后涉及的则是政府需要投入的资金规模。

从治疗机构来看,“所有的公共精神病机构一定是全额拨款,否则就不得不去赚钱。”马力认为,目前这类机构的薪酬太低,留不住人才,“做这个工作没有地位,国家一定要提供高额的特殊岗位津贴,鼓励大家从事这个工作”。

对于拨款,马力也不赞同按人头拨款的方式,“这样将加剧‘进去出不来的现象”。她的思路是,按照治愈出院率给予奖励。

马力还建议,在精神卫生立法的制度设计中,应该将各个环节——政府、社会、家庭各方的权责明确下来。

从政府的角度来说,所涉及的卫生、民政、公安、司法、劳动保障、财政、发改委以及残联等八个部门应该各司其职,比如残联负责回归社会的开放式治疗,劳动保障部门应该提供就业,对于目前很多用人单位一出现精神病患者就想办法让其失业的做法应追究责任。

对家庭或者监护人而言,由于精神病的急性期只有三到十天,耽误有效治疗时间就可能再也无法回归社会,因此家庭如果不送治,就构成虐待罪。而家属和监护人如果将患者送到医院不接回来,法律应该规定为遗弃罪。★