让城镇长成城市

城镇化意味着,在行政造城的主流城市化模式之外,民众自发聚集而形成的市镇也将有权成为城市。这是对现行主流城市化模式的一个补充,从原则上说,市镇化才是城市化的正道

广东最近全面启动“简政强镇”改革,各地级以上市将按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标对镇重新进行科学分类。镇的机构设置和人员配备标准依照镇的分类而定,其中,特大镇可赋予县级权限。或许可以说,这一“简政强镇”改革的实质,把人口和资源相对集中、已经具有城市潜力的镇发展成为城市。这一改革具有重大意义,它意味着在目前主流的城市化之外的另一条城市化之路已被打开。

在过去二十多年,人口、资源、公共品分别以两种方式聚集。第一种是行政驱动的城市化运动。在中国,政府十分强势,尤其是,按照目前的法律和政策,城市只能建造于国有土地上。同时,政府也对人口流动实施严厉管理。这样,正规的城市化过程,就完全在行政权力主导之下。这也就决定了,行政的逻辑全盘贯彻到城市化过程中:城市都有行政级别,城市资源、人口的聚集规模和公共品的供应水平,基本上由常住城市政府的行政级别决定。

这就是主流的城市化,在这种模式下,发展最为迅速的是若干政治中心城市,以及从90年代开始可以控制县级区域资源的地级市。他们依靠常驻本市的政府的权力吸纳周围行政层级较低城镇、乡村的资源,用强势财政堆积出相对充裕的公共品。

在这一主流的城市化模式之外,还存在着大量“半城市”。它们集中于珠三角、温州、长三角等地区的乡、镇、甚至村。随着工业化进程不断扩展,大量现代工商业自发地汇聚于此,相对自由地生长、扩展,并吸引外地劳动力不断聚集。这些工商业城镇的规模已相当大,中国成为世界工厂,基地就在这些城镇。

按理说,这里已具有现代城市的“质料”。但是,由于户籍制度、土地制度、城市的行政认定制度等等诸多约束,这些现代工商业与人口聚集地区并没有完成“城市化”过程。它们停留在工业区、商贸城的粗糙状态,而且可以断言,在现有主流城市化模式下,它们将永远无法成为完整意义上的城市。

之所以说这些工商业聚集城镇算不上真正的城市,首先是因为,这里的民众始终不能成为市民。本地人口虽然非常富裕,但按户籍制度,他们依然是农民。另外一部分人口则是“外来人口”。受到制度约束,这两部分人口始终无法融合成为一个“市民共同体”,而市民共同体是现代城市的社会、政治与精神基础。

这样的工商业聚集城镇也没有能力生产城市生活所必需的公共服务和公共品。珠三角的工业化城镇之所以停留在“半城市”状态,主要是因为在现有的行政管制和财政体制下,镇无法成为独立的财政单位,镇的税款基本上被上级政府拿走,因此,镇无法依据自己的人口规模,自主地供应公共服务和公共品。由于缺乏这些供应,这些城镇经济虽然很发达,看起来却始终不像城市,无法提供城市的生活。

这样,中国的城市化过程就是畸形的。城市化过程过多地依靠权力,资源过多地向大中城市倾斜,这些城市普遍患上大城市病。这样的城市化过程客观上扩大了贫富差距,而不是在缩小贫富差距。它导致整个社会、经济、政治、文化结构头重脚轻。

应当说,过去几年来,镇级经济相对发达的地方一直在探索“强镇扩权”试验,浙江龙港镇甚至曾提出“镇级市”的概念。尽管在现有政府架构中,这一概念难以被接纳。但是,“强镇扩权”“简政强镇”确实在向着这个方向逼近。而这样的改革方向,乃是完全正确和必要的。事实上,今年年初,高层关于城市化的用词已经从“城市化”变为“城镇化”。一字之差,却意味着城市化的方向发生了重大调整。在中国语境中,城市化就是建造看起来比较宏大的城市,通常是指地级市以上的城市。“城镇化”一词则在此之外容纳了小城镇。城镇化的提法意味着,在行政造城的主流城市化模式之外,民众自发聚集而形成的市镇也将有权成为城市。

政府可以基于某种考虑自上而下地建造城市,但是,不论古代中国,还是现代西方,城市形成的正常路径是自下而上地生长。中国各地的市镇就是这样成长起来。政府应当做的事情就是承认它们具有成为城市的权利和权力,比如,赋予这些市镇以独立的财税权力,让其可以向市民供应城市的公共品。由此,在基层社会将开始一个“市镇化”过程。

这一市镇化模式是对现行主流城市化模式的一个补充,从原则上说,市镇化才是城市化的正道。因为,现代城市其实都是人口和资源自发集中而形成的。只有在这样的市镇,才可以获得较高的效率,也容易实现现代城市特有的治理模式——自治。★