中国民营电视产业的制度变迁

□李明海 赖黎捷

民营电视产业是在民营经济政策和电视媒介政策的双重约束下发展的。我国民营经济政策的整体大环境一直不利于民营电视节目公司的成长。“事业单位企业化管理”和“制播分离”以来，我国的媒介政策环境逐步宽松，在文化体制改革的浪潮中，中国民营电视产业的政策环境发生了深刻的变化。改革开放以来，中国民营电视产业政策经历了四个阶段。①

政策空白阶段（1978-1994）

在中国，电视从一出生就被认为是宣传工具而拒绝民营化，电视事业在相当长的时间内被认为是改革的禁区。中共中央1983年37号文件对中国广播电视业的性质与任务作出了宪政意义上的阐述：“广播电视是教育、鼓舞全党全军全国各族人民最强大的宣传工具，是党和政府的喉舌。”在1994年以前，中国没有出现一家以电视节目制作和经营为主要业务的正式注册的民营电视企业。在这一阶段，政策制订者根本没有民营电视的概念，国家有关电视的法规和政策，也主要针对各级政府主办的电视台（站）及其相关人员，与民营电视没有任何关系。

中国经济改革的总目标在这一时期不断地变化：1978年中共十一届三中全会提出“计划经济为主、市场调节为辅”；1984年中共十二届三中全会提出发展社会主义有计划的商品经济；1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制，同年中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中将广播电视等媒体正式列入第三产业，但仍然属于事业单位。在这样的总目标下，电视媒介政策变化频繁。但是，从1983年“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的增量发展政策到之后的减量增质政策，都是在不同的国有电视媒介各自的系统内运作的，其他社会资本完全被排除在外。

在民营电视产业政策的空白期，对电视媒介的意识形态控制和对私营经济的歧视政策，也形成了对民营电视的禁止政策。1994年8月，郑州电视台就曾以开办“郑州电视二台”的名义，开办股份制的“中原电视台”。对于一般企业来说，股份制早已不是什么新鲜事物。但是对当时中国的电视台来说，“股份制”的提出无异于离经叛道，结果是“胎死腹中”，有关负责人还受到了“严肃处理”。“处理”的理由除了“未经有关部门批准”外，还有“电视台是党的宣传舆论部门，不能搞股份制”。但是，还是有一些民营广告公司零星地从事电视广告和其他节目制作业务，可以说，1994年北京嘉实文化传播公司的成立，既利用了政策的空白，又是对禁止民营电视政策的一次大胆突破。

积极限制政策阶段（1995-1997）

政策的制定和贯彻需要社会成本，因此当民营广告公司在电视制作方面有所发展时，政策不会立即做出反应。一般是在政府认识到了它的重要性，或是其行为已经越轨，超出了政府所能承受的范围时，政策的管制才接踵而来。民营电视的发展引起政府管理部门的重视，以1995年原广播电影电视部第16号令为标志，政府对民营电视采取积极限制政策。

1995年广播电影电视部第16号令第五条规定：“个人、私营企业原则上不设立影视制作经营机构。”原广播电影电视部社会管理司 《关于实施<影视制作经营机构管理暂行规定>若干问题的通知》（广发社字［1995］10号）明确规定：“个人或私营企业不得作为上级主管部门或者直接成立影视制作经营机构。已成立此类机构的，一律取消其电视节目制作经营业务。”“股份制公司或有限责任公司不得作为上级主管部门设立影视经营机构。各类广告公司不准增项开展电视节目制作业务，尤其是不得开展电视剧制作和发行业务。”“影视制作经营机构原则上应是全民所有制性质，对集体所有制和有限责任公司形式的机构要严格掌握，从严控制比例”等一系列条款。

消极限制政策阶段（1997—2002）

《广播电视管理条例》于1997年9月1日颁布实施。该条例已不再专门提“个人、私营企业”是否可以设立广播电视节目制作经营机构，只是强调要经过“批准”和“取得广播电视节目制作经营许可”（第三十一条）。以《广播电视管理条例》的颁布实施为标志，政府对民营电视采取消极限制政策。消极限制就是有条件地发展，对民营电视采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，与积极限制相比，消极限制是一个不小的进步。

1997年11月底召开的全国新闻广播影视业改革开放座谈会，客观上对民营企业的发展起了推动作用。会议就调整和完善所有制结构、允许电视产业进行股份制试点等改革议题达成了共识。从此以后，广电部的16号令虽然没有被废除，但是，《广播电视节目制作经营许可证》（1998年10月之前叫《影视制作经营许可证》）的发放已没有以前那么严格了。2000年广电总局提出广播电视的制播分离（后来改称电视节目制作的多元化），极大地鼓舞了民营企业家的热情，一大批有分量的民营电视节目制作公司纷纷从地下浮出水面。著名的如《欢乐总动员》的制作方欢乐传媒、《娱乐现场》的制作方光线传媒、承包北京电视台生活频道的银汉传播、以国际电视节目贸易著称的唐龙国际、以经营影视城为主的横店集团等。而以投拍影视剧为主的华谊兄弟太合公司在这期间一口气投资拍摄了 《没完没了》《天下无贼》等叫好又叫座的电影和《梦断紫禁城》等电视剧。

但是，成绩归成绩，限制归限制。在国家没有把民营电视视为中国电视市场繁荣的必要成分之前，民营电视机构是不可能取得完全的市场权利的。即便是拿到《广播电视节目制作经营许可证》的民营企业，也随时有被取缔的可能。2000年4月，国家有关部门在全国15个省、自治区一次就吊销了82家广播电视节目制作经营单位的 《许可证》，其中大部分是民营机构。2000年，北京英事达公司全面承接重庆卫视周六、周日的节目制作，并负责经营这两天的广告。北京英事达公司带着热情而来，并且启动了现在看来都还很时尚的节目计划。可是，限制政策使电视台的员工对民营的英事达公司有歧视，处处为难英事达公司。一年过后，英事达公司带着600万债务遗憾而去。

2001年8月中共中央宣传部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），这是中国政府全方位深化媒体改革的一个重要文件。这一文件的出台标志着媒体政策正式开放，经营性资产可以上市是这一政策传达的最重要信息，从此民营资本得以名正言顺地进入传媒产业。在这个文件的基础上，国家广播电影电视总局先后下发的有关集团化、媒介融资、跨地区经营等方面规制的文件多达15个，初步突破了资本运作壁垒，媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资、银行贷款、买方借贷、股份等形式募集资金。广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国外和国内非国有资金，从而初步放宽了市场准入，扩大了社会资本和外资进入中国媒介的领域。

2001年底，广电总局允许符合一定条件的民间公司制作电视节目，但该“行业准入细则”并未公布，仅在行业内部掌握。因此，民间电视节目制作机构虽然如雨后春笋般出现，实际上却没有获得政策的有力支撑，充其量只是电视频道扩充造成的节目需求量大于电视台供应能力而产生的政策边缘衍生物。黄升民教授调查后指出，电视台的节目多以自制生产为主，委托社会上的制作机构生产和与其合作生产比例较低。社会化的节目生产在中国仍未真正实现。电视媒介从内容生产角度来讲，还是沿袭过去自产自用的传统，即便一些不能自制的节目，也更倾向于和社会上的制作机构合作生产，而完全委托社会上制作机构做就显得不是那么放心。当时，民营电视的身份是不明确的，地位是不稳固的，在电视台需要、民营公司又循规蹈矩的情况下，管理当局对其“睁一只眼闭一只眼”。但是，一旦管理部门认为其有“违规”行为，随时可以采取措施，因为它们没有法规保障，特别脆弱。2002年3月唐龙被叫停事件就是最有力的说明。唐龙国际传媒公司被叫停冠冕堂皇的理由是“没有电视制作许可证”。政府管理上的暧昧，对民营制作公司造成诸多不确定性，使民营制作公司融资和信贷困难，与电视台交易处于完全弱势地位，不受市场规则保护。

在消极限制阶段，广电总局针对电视台的一些管理规范也刺激和推动了民营电视产业的发展。如在2000年初，广电总局下发紧急通知，要求全国各电视台、有线电视台在19:00—21:30的晚间黄金时段内，播放港台电视剧的比例全年不超过15%，除经广电总局确定允许播放的引进剧外，不得安排播放引进剧。此后，港台电视剧渐渐退出了晚间黄金档，由此空缺出大量播出时段，大大刺激了国产电视剧的生产和交易，很多民营电视公司成为这一政策的受益者。

鼓励政策阶段（2003—）

党的十六大和十六届四中全会提出要通过文化体制改革解放和发展文化生产力，为广播影视产业发展奠定了理论基础。2003年12月，国务院办公厅颁发了105号文件，其中第十条规定，“鼓励、支持、引导社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等待遇”。2003年中共中央办公厅21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革，之后国家广播电影电视总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，新闻出版总署下发了《新闻出版体制改革试点工作实施方案》等文件，昭示着中国媒介规制变革步入了一个新的阶段。这也意味着，中国民营电视产业发展进入了一个新时期。

首先，将媒介业按属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类，将除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目和专业报刊出版等经营性资源从现在的事业体制中分离出来，按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，并推进经营性资源的区域整合和跨地区经营。这一点与中办17号文件有所不同，即将改革的重点放在了经营性资源上。其次，全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营。将核心业务从市场主体的经营中抽离，所有的市场性政策都是就“经营性资源”而言的。《关于促进广播影视产业发展的意见》明确规定：“允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业”。为各类资本进入进一步消除了政策的障碍。《意见》强调：“凡是法律法规未禁止的领域都要允许非公有资本进入或参与。”这可以看作政策“底线”在逐渐降低，显然会对民间机构有利，但主要目的是便于主流媒体聚集社会资源，以确保主流媒体在市场中的强势地位，扶植民间资本进入电视领域并不是政策的目标。

2004年8月，国家广电总局颁发实施了新的《广播电视节目制作经营管理规定》（第34号令）。该令第五条明确规定：“国家鼓励境内社会组织、企事业机构（不含在境内设立的外商独资企业或中外合资、合作企业）设立广播电视节目制作经营机构或从事广播电视节目制作经营活动”。第八条规定：“审批机关应在收到齐备的申请材料之日起的二十个工作日内作出批准或不批准的决定。对符合本规定第六条、第七条规定的，应为申请机构核发《广播电视节目制作经营许可证》；对不批准的，应向申请机构书面说明不予批准的理由。”该令的第十三条对申领《电视剧制作许可证（甲种）》的条件也大幅度放宽。

为贯彻落实《行政许可法》，推进广播影视依法行政，根据《规章制定程序条例》的相关规定，2005年3月发布的《关于废止部分法规性文件的决定》，决定废止《影视制作经营机构管理暂行规定》（广播电影电视部令第16号）、《关于实行广播电视节目制作、发行行业准入制度的实施细则》（试行）（广发办字〔2001〕1476 号）等 45 件广播影视法规性文件，中国民营电视的政策环境大为改善，原来规章和规范性文件经常出现的“禁止”“严禁”“制止”“坚决制止”“处罚”等字眼大大减少，“鼓励”“允许”“促进”“服务”“程序”“依法管理”等字眼大大增多。

自国家广播电影电视总局颁发 《关于促进影视产业发展的意见》以来，“中国电视产业的开放就在市场和法规政策两个方面齐头并进，相互推动”。②但是，和世界发达国家的广播电视法规和政策的开放性和规范性相比，和中国电视产业发展的实际需求相比，中国广播电视产业法规和政策都需要进一步完善。民营电视要想争得和电视台一样的市场地位，还有待时日，更有待于政府的政策扶持。从政策的开放到稳定，再到实际的落实，还需要一段时间，甚至会出现反复。

注释：

①陆地教授把民营电视的发展分为三个阶段（参见陆地：《解析中国民营电视》，复旦大学出版社，2005年版），笔者参考了他的研究成果，从政策制订者的视角提出四阶段说法，并对每个阶段的标志性事件做了说明。

②陆 地：《2004年中国电视产业发展报告》，选自《中国传媒产业发展报告》，北京，中国科学文献出版社，2005年版。