历届世界水论坛概况

[西班牙]L.柏加

朱 红 摘译自英刊《水电与大坝》2009年第2期

1 沿 革

世界水论坛由世界水理事会举办。该理事会成立于1996年,目的是应对全球越来越多的对世界水问题的关注。其章程于1996年 6月14日由 3位创始人起草,并予以法律认可,他们分别是:M.阿布扎伊德(M.Abu-Zeid)、R.库仑伯(R.Coulomb)和 A.沙迪(A.Shady)先生。

世界水理事会的使命是“提高认识,建立政治承诺,并促使在各个层面对关键的水资源问题采取行动,包括在最高决策层面,在环境可持续发展的基础上,促进水的有效保护、开发、规划、管理和使用,以造福地球上所有生命”。

国际大坝委员会(ICOLD)从世界水理事会设立以来,就一直广泛参与其各项活动,并在理事会派驻代表,与多个工作组和特别小组开展合作。

表1给出了前 4届世界水论坛的详情。第1届于1997年在理事会设立以后举行,这次论坛被认为是一个成功的盛事。该论坛的成功,吸引了领导阶层、决策制定者以及媒体的注意。在这次世界水论坛上,将水问题提到了政治高度,从而提高了其在政治议事日程中的地位。该论坛吸引了许多重要参与者,有多位部长参与了“部长宣言”的起草。

自2000年以来,世界水论坛一直以一个特别引人注目的方式来扩大其规模,并且它是目前拥有最高级别的水事利益相关者参与的世界性事件,大约有20000人参与。

表1 历届世界水论坛的参与者

第2届世界水论坛于2000年在海牙举行,期间进行了大量关于水资源前景的辩论并产生行动框架。涉及到的问题有:水资源所有权,水资源开发潜能,水资源管理和融资方式,以及对贫困、社会、文化和经济发展的影响。在“部长宣言”里,确认了多个基本的水需求,比如确保食物供给、保护生态系统、分享水资源、管理风险、确保水资源价值以及合理治理水资源等等,这些都是未来面临的主要挑战。

第 3届水论坛于2003年在日本京都举行。在这次论坛中,进一步讨论了关于如何实现2000年在联合国总部纽约千年首脑峰会、2001年在波恩举行的国际淡水会议、以及2002年在约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议上制定的目标。大量参与者确保其能够代表不同的利益相关者和意见。目的是接受不同意见和寻求共同的解决方式。

第4届世界水论坛于2006年在墨西哥城举行,20000人与会,主题是“应对全球挑战的地方行动”。

第5届世界水论坛于2009年 3月16日至22日在土耳其伊斯坦布尔举行。主题是“跨越水的分隔”,不仅要讨论欧洲和亚洲之间、中东和非洲之间、土耳其北方和南方(伊斯坦布尔)之间地理上的分隔,还要讨论现代和传统水文化及水资源利用之间、贫穷与富裕之间、发达和发展中地区之间的障碍。水论坛强调水管理所涉及受影响的实体之间需要加强互动、沟通和协调。它还向水事领域发出了一个信息,即水本身不是目的,而是一种手段,是为了我们今后的发展和健康幸福。因此与其他部门协作是必要的,这样可以帮助我们了解水资源如何在解决所有受影响部门所面临的共同问题中发挥作用。

第5届世界水论坛的主要内容是:论坛主题、区域进程、政治方面和部长级会议、世界水展以及2009年 3月22日庆祝世界水日。

本届世界水论坛的六大主题是:

(1)全球变化和风险管理;

(2)促进人类发展和千年发展目标;

(3)管理和保护水资源及其供水系统,满足人类和环境的需要;

(4)治理和管理;

(5)财政;

(6)教育、知识和能力建设。

主题的拓展采取的是一个金字塔形式:大约有100次会议,22个专题,6个主题,2个问题和最后的口号“跨越水的分隔”,见图1和表2。

图1 第5届世界水论坛计划大纲

表2 第5届世界水论坛主题

2 国际大坝委员会的贡献

迄今为止,国际大坝委员会对该论坛的主要贡献如下。

2.1 第1届世界水论坛

第1届世界水论坛于1997年在摩洛哥马拉喀什召开,大坝委员会主席 T.V.罗布洛埃克(T.V.Robbroeck)和秘书长 J.勒科努(J.Lecornu)出席了该论坛。

这次论坛发表了“马拉喀什宣言”。宣言认识到了更好地理解所有复杂问题的紧迫性,如定量和定性、政治和经济、法律和体制、社会和财政、教育和环境。而这些问题都必须在制订下一个千年水政策时予以考察。特别是,论坛提出了采取以下行动的建议:

(1)承认获得洁净水和卫生设施的基本人权;

(2)建立一个有效的机制来管理共享的水域;

(3)支持和维护生态系统;

(4)鼓励高效地利用水资源;

(5)解决水利用中的男女平等问题;

(6)鼓励各成员国政府和民间团体的伙伴关系。

论坛还授权世界水理事会发起一项为期 3 a的研究、咨询和分析活动,形成“下个世纪水、生命和环境全球展望”。因此,马拉喀什论坛为今后每 3 a举行的论坛铺平了道路。

2.2 第2届世界水论坛

第2届世界水论坛于2000年在荷兰海牙举行,主题是“大坝和水资源管理”。

A.巴特尔(A.Bartle)和 R.拉斐特(R.Lafitte)是这次会议“大坝和水管理”报告的起草人。

这次会议,在世界水理事会的主持下,得到了国际上从事大坝和水资源管理专业协会的支持,如:国际大坝委员会(ICOLD)、国际灌溉排水委员会(ICID)、国际水电协会(IHA)和国际水资源协会(IWRA)。

本次会议的主要结论和建议:

(1)本世纪必须建造更多大坝,它们将在灌溉、确保粮食安全、生活用水和工业用水上发挥至关重要的作用。水电,作为一种清洁的可再生能源,有助于减少温室气体排放、改善航道并带来其他效益。这些大坝的规划、建造和运行必须充分考虑对环境和社会的影响。

(2)对修建水利枢纽工程的库区移民应提供足够的补偿。对那些因大坝的修建而受到影响的人,应使他们的生活比修建前过得更好,应采用“以土地换土地”的政策。在大坝投入使用后,继续监测大坝对社会各方面的影响。

(3)所有利益相关者都能够自由获取相关信息,并在规划过程中考虑他们的意见。

(4)不能指望私人投资者承担环境和安全责任。国家应对这些问题在一定程度上加以控制。

(5)应尽更大的努力提高公众对大坝作用和效益的认识。

2.3 第 3届世界水论坛

第 3届世界水论坛于2003年在日本京都举行。

京都论坛的主题之一是“大坝与可持续发展”。在该主题下,举行了11次有关大坝的会议。国际大坝委员会在世界水理事会“大坝专门小组”的支持下,积极参与第 9次会议“为可持续发展而蓄水”。这次会议主席由国际大坝委员会秘书长 A.贝尔格瑞特(A.Bergeret)担任,会议的主要内容与演讲者为:

(1)欧洲和西班牙的大坝与可持续发展(L.贝尔加(L.Berga)教授);

(2)大坝在拉丁美洲尤其是在巴西发展中的作用(C.维奥蒂(C.Viotti));

(3)印度水电项目的效益(Y.普拉萨德(Y.Prasad));

(4)土耳其的大坝(D.阿尔汀比列克(D.Altinbilek)教授);

(5)发展中国家的大坝:布基纳法索(Burkina Faso)实例(A.谢格博(A.Segbo))。

在论坛结束时,提交给部长级会议的主题摘要包括如下内容。

(1)关键问题:大坝是水资源开发中的一个重要因素。全球有45000座大型大坝为人类服务,提供家庭生活用水、工业和农业用水、电力并防洪减灾。与此同时,由于大坝对社会和环境有较多的不利影响,而且有些大坝效能不佳,导致对大坝的修建产生了各种争议。目前许多发达国家已经修建了它们所能修建的大多数大坝。对这些国家来说,面临的挑战是如何在不断变化的社会条件和优先考虑事项下运营大坝。

(2)当对供水、电力、食物,以及防洪的需求增加时,应考虑所有的可选方案。这些方案包括修建新的大坝,提高现有大坝生产力,以及其他政策管理和技术措施。

京都协议内容如下。

普遍认可了一种建立在公平、高效、参与决策、可持续性和责任性基础上的大坝规划和实施框架。为了满足发展需要,水和能源的规划与建设应当:

(1)考虑所有的可选方案,包括所有的利益和影响;

(2)通过承认所有利益相关者的权利,包括受益人和受影响的社区,引入影响决策制定的参与性进程;

(3)找到能使所有利害相关者受益的解决办法,从而使首当其冲的受害者成为受益者;

(4)认识到生态系统对维持生活手段的价值和贡献,把重点放在避免可能的影响,或者减轻这些影响上;

(5)充分利用大坝潜力,提高其效率和减少对现有系统的影响;

(6)建立有效的激励机制和国家立法,以确保政策和程序的执行;

(7)跨越行政边界协同工作,以实施水资源综合合作管理。

那些基于健全的经济、社会和环境原则并符合国家法律、规章和政策的项目应该获得支持,并鼓励相关的政府机构对政策和程序进行审查。

文件“第 3届世界水论坛分析”表明,此次论坛确认了水的储存对实现供水、农业、以及消除贫困等千年发展目标的重要性,同时,与会者达成共识,即大坝应视为水资源开发中众多基础设施的一个组成部分。因此,大坝建设应该以一种经济合理的方式得到可持续发展。

2.4 第4届世界水论坛

第4届世界水论坛于2006年在墨西哥城举行。

在墨西哥论坛上,主题1“水为增长与发展”有2次会议是关于大坝的。第1次会议,关于“为了可持续和公平发展的水利资源基础设施”,是由IWRA、ICID、IHA、ICOLD及国际水力学研究协会(IAHR)组织的;第2次会议的主题是:“确保大坝是经济增长和可持续发展的一个平台”,这次会议是由联合国环境规划署(UNEP)、ICOLD、水资源论坛(WWF)、美国陆军工程师兵团(USACE)等组织的。

本次会议传达的主要信息是:

(1)在洪水易发地区,由于人口增加、经济增长及都市化,导致洪水泛滥造成的影响和经济损失大幅增加。据估计,目前有10亿人口生活在100a一遇洪水的洪道上。到2050年,约有20亿人会遭受到洪水威胁。

(2)必须立即采取全面综合的方法,并研究有效的综合洪水管理政策。在评估防洪减灾方案时,必须考虑到所有可能的和可行的替代方案,并采取联合和协调的方式进行实施,包括工程性和非工程性措施。

(3)增加工程性和非工程性措施投资,对实现供水安全,即处理水过剩或水缺乏是非常必要的。该战略还应当包括非工程性措施、处理与自然的关系,以及应对风险。大坝和水库应被视为一种有效的洪水管理风险基础设施,应在一个经济合理、社会和环境公正以及可持续的方式下实施建设。

(4)国际发展和金融机构应更多地侧重于减少灾害,从过去的应对风险到注重防范风险。

(5)当前部分洪水问题和危机可以归结于气候变异。很可能在未来,全球变暖将增加大多数地区的洪水爆发频率,而且特大洪水将增多。因此,应考虑洪水和大坝关系的新态势。一般情况下,应有必要准备应对更加频繁和严重的洪水,从这个意义上讲,大坝和水库可以在减灾中发挥重要作用。

2.5 第5届世界水论坛

第5届世界水论坛于2009年在伊斯坦布尔举行。此次论坛的主题 3“管理和保护水资源”包括以下 4个专题。

(1)3.1(专题1):流域管理和跨边界合作;

(2)3.2(专题2):确保提供足够的水资源和蓄水设施,满足农业、能源和城市供水需求;

(3)3.3(专题 3):保护自然生态环境系统;

(4)3.4(专题 4):管理和保护地表水、地下水和径流。

国际大坝委员会和自然保护协会是专题3.2的协调员。为专题3.2举行了 4次讨论会议,讨论内容如下:

(1)专题会议 3.2.1。确保有充足的水资源开发和管理(数量和质量),促进可持续发展。

(2)专题会议 3.2.2。通过水资源综合管理,满足人类和环境的需要。

(3)专题会议 3.2.3。确保有足够的蓄水基础设施,满足农业、能源、城市和农村用水需要。

(4)专题会议 3.2.4。确保蓄水基础设施的建设能满足人类生活和环境的需要。

专题会议 3.2.3中有关“蓄水”的专题讨论会,由国际大坝委员会 A.沃尔兹(A.Walz)和中国水利水电科学研究院贾金生(Jia Jinsheng)共同组织。

下面将介绍关于本次会议的一些背景资料。目前,全球水库的总蓄水量大约为 8300km3,约占全球可利用水资源的 30%。大坝和水库可以起到蓄水和调节水资源的作用,可提供多种效益,如供水、灌溉、发电、防洪减灾、内河航运、娱乐、旅游等。社会经济分析表明,一个国家拥有的水利基础设施(供水、卫生设施、水坝和水库、电力、水力发电),一般是与该国的社会经济发展密切相关的,这些基础设施是一个国家发展必不可少的。发达国家已经兴建了大型的和多种多样的水利基础设施。就新兴国家和发展中国家而言,确保在未来发展中有足够的水和能源供应,建设新的基础设施对其社会经济发展是至关重要的。然而,经验表明,在某些情况下,水和能源的基础设施对社会和环境具有重大的影响,因此有必要在可持续发展的框架下考虑这些基础设施的建设。在建造新的水利工程之前,所有可行的方案都应该充分考虑到。蓄水设施的规模应该与其类型和功能相适应(降水收集、小型水坝、大型水坝、地表水和地下水的管理等等)。

然而,所有基础设施的建设都需要付出一定的代价。例如,在20世纪,人们为了满足人类对水、电、食物和洪水控制日益增长的需要,拦截和改变了原有的水道,破坏了河流生态系统和相关生物的栖息地。在全球292大河流体系中,超过半数以上的河流都被大坝设施在很大程度或中等程度上进行了分割。这些大坝基础设施对水循环有很大的影响,它改变原河流的径流量、水温和天然河道中的养分含量。这些建筑物改变了河流和溪流的基本面貌,而那些大型基础设施形成了物种播迁的障碍。

也有人指出,淡水资源将受气候变化影响最大。气候变化可能改变水资源和淡水生物的多样性。尽管新兴国家和发展中国家依赖于基础设施来促进社会经济发展,但是他们同时也最容易受到气候变化带来的影响。

伊斯坦布尔论坛的第 3.2.3专题会议中讨论和研究的主要问题包括:

(1)水库蓄水的利益和担忧;

(2)蓄水方式的选择(水库和地下水),可作为水资源可持续发展的一个可行方案;

(3)采用多种综合性的蓄水规划和管理,以满足农业、城市和农村的用水需求,以及能源供应;

(4)蓄水在社会经济发展中的作用;

(5)蓄水基础设施的成本和影响,以及如何降低成本和影响;

(6)利益相关者参与方案讨论,以及如何分享蓄水带来的收益。

会议主要讨论了:①未来我们需要蓄多少水?②应该采用什么方式蓄水?③在哪里蓄水?

在此基础上,建议对如下关键问题进行讨论:

(1)未来水量存储需求情况,以及水量存储的替代方案(水源保护、废水再利用、池塘灌溉、海水淡化等);

(2)鉴于全球变化和气候变化,如何更好地使存储方式及其规模满足存储目的(如雨水收集、小水坝、大型水坝、地表水和地下水的管理)及更好地适应(从小规模到大规模);

(3)蓄水的替代方案(节水、废水再利用、池塘灌溉、海水淡化)。

在伊斯坦布尔论坛上,国际大坝委员会 P.马尔维希尔(P.Mulvihill)、联合国际参与式灌溉管理网络(INPIM)共同组织了会议议题3.4(主题是“管理和保护地表水、地下水和径流”)之3.4.3的讨论,题目为“当代问题、公众意识和利益相关者对可持续水资源管理的参与”。

上述考虑,形成了本次会议所探讨的主题:只要涉及到水资源的开发,技术方面不应该仅限于大型和高科技项目,还必须考虑到小型,甚至是家庭或社区型规模的项目,而这些项目是可以利用当地材料、当地劳力和传统知识来进行的。同样,在一个项目中成功试用的技术方案,在另外一个项目中未必适合。

为了实现有效的水资源管理,管理模式从一个固定的技术程序转移到社区管理的模式非常重要。这意味着,人们必须被告知,并且纳入决策。

当前全球经济危机对水资源管理的影响应该从乐观和悲观2个方面进行探讨,以期对未来形成一种切合实际的看法。这方面的关键问题是:如何才能高效、有效和有针对性地利用所分配的资源实现水资源开发?

第 3版联合国世界水开发报告(WWDR-3),已在2009年 3月16日的伊斯坦布尔论坛上公布。由水资源评估方案(WWAP)协调的世界水开发报告(WWDR),是一个由24个联合国机构和实体联合努力的成果。这些机构与各国政府、国际组织、非政府组织和其他利益相关者都存在伙伴关系。

与前两版的报告相比,第 3版的报告提出了一些修改。先前的报告是围绕联合国机构而言的,而第 3版世界水开发报告拥有一个新的、全面的格式。对许多主题进行探讨,包括气候变化、千年发展目标、地下水、生物多样性、洪水和减灾、水和基础设施以及生物燃料等。

还有一些新特征,包括7个专家组的合作。为了加强报告的科学基础,以及评估其可能的执行情况和建议,若干专题都成立了多学科专家小组,其中包括“指标、监测和数据库”,“商业、贸易、金融和私营部门参与”,“政策适应性”,“可能情况”,“气候变化与水”、“法律问题”和“蓄水”。国际大坝委员会是“蓄水专家小组”团体的主席。

“蓄水专家小组”在题为“变化世界中蓄水:选择和替代”的报告中,强调了蓄水在全球水政策中的重要性。

就蓄水在全球水政策中的地位而言,在全球环境变化的背景下,全球水政策应考虑下列蓄水方法。

(1)应将蓄水作为为适应气候变化所做投资的最优先考虑的事项。这将需要考虑新的办法来实施补充式蓄水策略,蓄水规模将从地方水收集系统发展到大型水坝。

(2)社会和生态可持续性应包括在水资源综合管理的框架内。这将需要既能让水资源支持经济行业,如能源、农业、工业和城市供水,同时又能维持其他生态系统(如水流调节中的生物多样性),这是水分配和人类长期富裕的关键。

(3)投资也应侧重于在基础设施缺乏的地区修建大坝,并投资于大坝的能力建设。在确定大坝的效用时,水资源丰富相对于基础设施缺乏来说只是一个次要因素。

(4)全球水政策应采取一种平衡的办法,在其框架内,水资源综合管理应结合资源的需求及其管理,以及资源的开发。运用管理和创新来避免基础设施开发的需要是行不通的,需要同时考虑这两者,并且互相补充。但是,需求管理必须是解决办法中的一部分。

(5)应考虑各种不同的蓄水容量。同一规模和/或类型的蓄水项目并不适合所有情况;每个蓄水项目都是从属于当地的条件,在做出投资决策时,应考虑到这一点。在可能的情况下,应修建不同蓄水容量的设施,这对减小灾难性事件发生时的易损性非常重要。一般来说,小规模的蓄水工程可以帮助提供水的基本存取,以及对贫穷的地区提供赖以生存的水资源;而大型项目可促进更大、更多的开发项目。只有大型或者只有小型的设施都是不够的,应该是相互补充的。只要有可能,大型蓄水项目对于大型城市地区的供水可能是一个更合适的办法,也会带来更多的好处,如发电、抗旱、防洪减灾和灌溉。另一方面,必须认识到,规模较小的、分散的和参与式水收集系统已被证明能够有效地增加水的供应,因此也能提高家庭和社区一级的农业生产效率。

3 结 语

管理现有大坝和建造新的大坝,应保持在水资源综合管理的范围内,同时还应在可持续发展的框架内实施,并坚持以下基本原则:

(1)技术、经济和财政上的可行性;

(2)可持续发展与环境的兼容性;

(3)社会和政治体制的认可。

国际大坝委员会的目标是,确保世界各地用于水电资源开发的大坝、相关水库和水工建筑物是安全的、经济的、环境负责任的、为社会所接受的,而且它们的操作和维护是持续可靠的。

大坝和水库建设的可持续性程度,以及这些设施对人们的生计和环境的影响,都是近几十年来争论的课题。许多水坝,不论大小,已经成功地实现了不同的设计目标,并且没有重大的负面影响。然而,在某些情况下,经济、社会和环境成本已越来越明显。大坝实现其可持续性,取决于这些设施提供的整体效益,以及为减轻其对受影响的人们生活的直接影响而采用的解决方法。一种平衡的办法是,确保所有参数都得到考虑,是非常必要的。

有必要打破工程措施倡导者与只支持采用管理和保护措施的人们之间的对立,以使我们能够克服这个问题的两极化观点,以及极端方式导致的不良行为。

从世界水论坛举办以来,国际大坝委员会一直参与和合作,并提出其现实的构想、积极的建议,以促进水和能源资源的可持续发展。希望在伊斯坦布尔举行的第5届世界水论坛能够为“跨越水的分隔”找到出路。