中国环境与规划(三)

Albert F.Appleton

中国人常说：“良药苦口，忠言逆耳”。在中国做了10年规划，我看到了一些不是简单的问题。有些问题不知道是否应该说出来，但是如果不说出来，我认为有愧领导的爱护。有一次，我与好朋友前纽约环境保护局局长、世界上一流的水处理专家AL APPLETON交谈这些问题。没想到，他与我有许多共同的看法。后来，我告诉他我正在写一本有关对中国规划建议的书，不如他来个“友情演出”，替我写一篇我们对环境保护共同看法的文章。为了得到更多“外脑”的意见和支持，我要求编辑必须将原文登出。

这是一个大胆的做法。但是，如果你是有心的读者会了解我们的苦心。如果环境保护及规划上诸多问题再不引起中国官员的重视，我们相信在中国快速发展的进程中，中国的后代会为我们目前的一些建设付出沉重的代价。

——美国龙安集团行政总裁饶及人

急需杰出的、不断前进的规划

对于规划师来说，环境的可持续性发展问题首先是规划问题。只有经过规划，才能有适合当地的大规模工程。这些工程的实施应该考虑社会的各个基础层面，并且在地理、财务和社会范围内进行操作。没有有效的规划，就不可能达成明确的目标和创造力。而这些原则与经济发展有协同作用，是促进经济发展和平衡当前利益与未来责任的关键。这些任务都是规划者的任务。在中国实现可持续性发展，需要花费数千亿美元的资金、与成千上万的企业和政府协调、在整个大陆的版图上操作，而且要对过去教训、当前趋势和未来风险有相当深刻的理解——只有杰出的、不断前进的规划才能做到这一切。

为了使中国实现可持续性发展，规划者必须成功地协调经济发展与环境要求之间的关系。为达到这个目标，可能要用到以下的一些概念和技术。

首先是价值回收。环境问题每年给中国造成数十亿美元的GDP损失，并且迫使中国在环境基础设施建设上花费数十亿美元。合理的环境政策能够节约不少资金。基于市场的环境政策包括，使用部分节约下来的成本进行环境改造。例如，20世纪90年代初，纽约市的缺水问题异常严重，当时纽约市已经计划花费30亿美元，在哈得逊河上建立一座新的自来水厂。不过，后来纽约市最终决定，花费5亿美元进行水资源保护，这项举措不仅成功地将纽约的水耗永久性地降低了20％，还省去了建自来水厂的麻烦。纽约市用建设设施成本的一部分实施了更加有可持续性环境价值的措施，从而节约了25亿美元，而且无须任何外部投资。既然纽约可以将计划用于新建自来水厂的投资用于水资源保护工程，那么这种节约方式就并不困难。对于其他诸如改善环境卫生方面，分散的机构框架使价值收回变得相当困难。例如，如果进行污染控制可以减少50％的呼吸道疾病发病率，那么中国人在保健方面的费用就可以大大降低，工人的生产率也会大大提高。但这部分成本节约可能分散在成千上万的雇主、职员和卫生保健供应者中。同样的道理，如果上游的污染源停止污染行为，那么直接的受益者主要就是下游的用水者。

这时就需要运用创造力来设计节约成本的体系，并且还能够把节约下来的资金分配使用。例如，由下游的用水者分担上游的污染控制成本，或者由政府和保险公司来确定人们潜在的保健成本节约的计算方法，以及将节约下来的资金重新投入到环境中；可以将特别理想的土地或开发奖金给予承诺使用可持续性商业行为的—方；对废水或垃圾的支付体系，可以结合对最佳环保方式进行激励的机制(按照这些方式的节约力度)。规划者应重点考虑一些方法，使用这些方法将可持续性的收益用于环境的可持续性投资(特别是在地区一级)。

另一个促进环境可持续性发展市场化的方式是生态系统服务的概念。生态系统服务是未被破坏的生态系统向经济提供的有经济价值的服务，包括洁净的空气、洁净的水、自然水净化、林产品和天然食品、碳封存、土壤稳定、生物药品和生态旅游。生态系统服务的目的是通过将当地的经济资源价值物化，获得用于保持和恢复农业地区环境完整性的资金。这种根植于市场，使得当地居民可以通过做环境管理员的方式挣钱，赋予该地全新的经济基础。此前，这些地区也曾追求过工业化，把工业化作为自己唯一的经济发展出路。传统的环境规定已经与农民的经济利益发生了直接的冲突，因为其禁律提高了农民的生产成本，同时不会给农民以任何补偿。

生态系统服务概念是改变这种状况的市场化手段。与环境规定不同，它倡导向环境管理方向投资、向提高当地收入和建设当地经济的方向投资。继而，当地经济在保持了环境的同时，还会取得新的既得利益。通常，支持生态系统服务的投资多来自于城市地区，这是因为城市地区是生态服务的主要消费者。虽然城市地区支付了以往无须支付的费用，但城市地区也得到了好处，也就是通过与农村的合作对保持自然提供服务的能力所花费的成本，远比自然资源退化后的清理成本低得多。

纽约市饮用水保护工程经典案例

20世纪90年代初期，保护纽约市饮用水水质不受农村污染的工程是生态系统服务的经典案例。这个案例曾在全球范围内被广泛引用和效仿。该工程是由本文作者在纽约市当规划局局长时开发的，当时本书的作者饶及人也正在为纽约市规划局工作。

时至今日，纽约市的自来水仍可直接饮用，无须事先进行机械过滤。世界上这样的城市已经为数不多了。在这一项结合了伟大规划预见和卓越的给水工程的方案中，纽约市创建了一系列的农村水域，有的距离曼哈顿远达200公里之外，仍可从这些水域提取大量被专家认为是全球最佳的饮用水。但是，到了20世纪80年代末期，农业工业化形式增加、郊区发展延伸至水域使得纽约市的饮用水水源再次受到污染。为了保证饮用水的安全，纽约需要花费数十亿美元修建大量的水净化设施。纽约市为了寻求更加节约成本的解决方案，开始同水域的农民和小镇进行环境合作伙伴谈判。谈判结果是纽约市与水域的农民成立了一个由当地管理的污染控制合作组织。按照协议，农民采用可保证环境可持续性发展的耕作方式，另外，纽约市会定期发给农民补贴。这样农民们的收入就比使用传统的对环境有污染的耕作方式更增加了许多。纽约市还同意向当地小镇提供管理员报酬，通过这种方式农民们同意放弃破坏环境、污染水质的发展方向或行业，并支持环境的可持续性发展。

双方在可持续性水域管理工程上取得一致意见后，大约20万名水域居民有了更高的收入和更有吸引力的生活方式。纽约市则大大减轻了来自水域的污染负荷，保持了其饮用水的品质并且无须修建昂贵的净化设施。虽然整个工程涉及面甚广，但该水域工程的成本还不到修建净化设施成本的20％。这样整个项目基本上使用的都是自有资金。

有了纽约市的先例，全球范围内便兴起了不少生态系统服务项目。这些项目都是用了传统方式成本的一小部分就完成了环境资源的保护。这些举动意义重大。保持本地区提供有价值的生态服务的能力是一项尖端的、基于市场的规划技术。

第三个是追求环境可持续性发展的重要技术是水域规划，土地使用开发、基于河流或河流体系的整个流域的需要和特性的环境战略。即便是对场地十分有针对性的城市项目，水域分析也可能是一个非常有价值的工具。它可以突出场地的特性，并大幅度降低环境成本和影响。从地区范围来讲，它可以突出生态系统服务方式的机会，帮助明确如何协调环境措施和当地的经济发展，并精确指出土地使用决策的环境含义。这种方法可以提供统一的地区规划。