理想与现实:构建网络型的府际关系

汪建昌

摘 要:近年来,学术界有关府际关系研究从关注纵向或横向府际关系逐步走向网络型府际关系研究。通过分析与讨论理想主义府际关系的特征,我们可以反思构建理想主义府际关系存在的现实障碍,并且在比较构建网络型府际关系的理想与现实差距的基础上寻求有效的解决路径。

关键词:网络型;府际关系;理想与现实;消解

中图分类号:D035 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2010)04-0021-03

20世纪90年代末,有关府际关系研究的论文和著作开始面世,近年来,更多的学者对此表现出了兴趣。这不仅表现在许多政治学者、宪法学者和经济学者分别从集权分权、政府间法律关系和行政区经济的角度考察政府之间的关系,还表现在公共行政学开始从公共服务供给视角关注府际关系研究。多学科的介入使府际关系研究更加深入,府际关系研究逐步从纵向政府关系研究、横向政府关系研究走向了网络型政府关系研究。

一、网络型府际关系研究的兴起

1998年,林尚立在《国内政府间关系》中综合考察政府间关系时,更加关注中央与地方的纵向关系,他认为:“在任何一个国家,中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式,从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系,决定了地方政府之间的关系。”[1]29 2000年,谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》中认为:“府际关系在改革前后发生了很大的变化,由单一性走向多样性,由垂直联系为主发展为横向联系为主”。[2]随着经济发展,地方政府合作与竞争增多,横向府际关系的研究越来越多,府际关系研究由关注纵向府际关系转而关注横向府际关系。

近年来不少府际关系研究者又提出了一些新的观点,如斜向府际关系、十字型府际关系。所谓斜向府际关系“从广义上说,是指多元的行政级别,不同的、无隶属关系的政府部门与地方政府之间的关系。”[3]刘祖云提出:“政府间关系既不仅仅是纵向的上下级政府间关系,也不仅仅是横向的同级政府间关系,而是一个‘十字型的关系模式。在这种‘十字型关系模式中,政府间权力与利益的博弈呈现出比较复杂的‘十字博弈的交叉态势。”[4]在此基础上,伴随着网络信息技术发展、公共服务供给压力的增大、民主分权观念的深入人心,有更多的学者开始关注网络型府际关系的研究。“改革开放以来,我国的政府间关系也发生了很大的变化,传统的等级控制模式正在逐渐走向瓦解,并显示出网络特征的端倪。”[5]141正是在这种社会变革的前提下,政府间相互交往的机会越发增多,或是竞争或是合作。政府间关系不再是简单的纵向或者横向关系,而是变得更加错综复杂,在合作治理的过程,上下级政府,平级政府间不再是简单的行政隶属或相邻关系,而是更多的呈现网络型特征。“网络模式的政府间关系以扁平化的组织结构、政府间的分权与合作为特征,它正在成为中国政府间关系的未来走势。”[5]180近来区域公共管理的兴起,也暗合了政府间关系呈网络化这一趋势,说明政府间关系不再是简单的纵向或横向关系,而是多元体平等参与的网络型府际关系。

配合府际关系走向复杂化、网络化,在理论研究中也呈现多学科共同繁荣的现象,对府际关系可能发生的领域,多学科均予以关注。首先,政治学较早的关注府际关系研究,其视角侧重于分析中央与地方政府之间的关系,即从集权与分权的视角去考察府际关系。薄贵利的《中央与地方关系研究》、《集权分权与国家兴衰》两部专著“对中央与地方关系的历史与现实,集权与分权的两难及其与几千年中国的兴衰关联作了独到而又深刻的分析。”[6]任剑涛在《宪政分权视野中的央地关系》中从宪政的视野探讨了中央与地方分权的问题,并提出了在宪政视野中对央地关系进行安顿需要注意三个避免、三个关键问题和区分三个行为边界。[7]其次,公共行政学者为府际关系研究提供了新的观察点和思路。严强在《公共行政的府际关系》指出:“如果说在社会转型和体制转轨过程中,公共行政的府际关系中最为突出的问题是在公共物品和公共服务的供给上地方政府间的过度竞争和行为扭曲的话,那么对这类府际关系的调整就必然成为政府间行政研究的重要任务。因为只有通过必要的协调,才能缓解政府间的过度竞争,才能使政府行为趋于科学、合理。”[8]第三,法学的视角考察府际关系,研究政府间关系的法律调整。除了指出原有法律对政府间关系缺少明确规定的缺陷外,提出了制定“政府关系协调法”的设想[9],分析探讨司法可能在调整中央与地方关系上起到建设性的作用[10]。第四,基于政府间关系与经济发展互动的现实,许多学者从经济学、财政学层面来考察政府之间关系。有学者从财政关系、金融关系和计划投资关系三个方面,比较亚洲国家的中央与地方经济关系。也有学者从财政分权改革视角对省以下政府间关系在财政分权改革中的变迁问题展开充分的讨论。[11]多学科的共同关注为网络型府际关系研究提供了理论支持,也促进了政府间关系走向网络化的平等合作。

二、网络型府际关系的理想

尽管不同学者对网络有着不同的定义,但一般都包含了三个最基本的内容:(1)网络是由各种各样的行动者构成的,每个行动者都有自己的目标,且在地位上是平等的。(2)网络之所以存在是因为行动者之间的相互依赖;(3)网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。[12]西方学者从上世纪七八十年代起就已开始用网络这一工具来研究不同层级的政府之间的关系。在提供公共物品和公共服务的过程中,中央政府和地方政府需要相互协作,单纯依靠一方无法完成公共物品与公共服务的提供;同样各级各地政府处理各种社会问题时也需要协手合作,才可能取得有效的治理效果。比如说在治理环境问题时,需要中央政府的宏观调控,也需要各级各地政府的合作,否则无法完成环境治理。“网络世界中的各个政府之间尤其是地方政府之间不是互相孤立,当它们无法依靠自身的资源获取目标时,它们会主动进行联系,因此它们的策略是合作而不是竞争。”[13]152正是因为中央政府与地方政府之间,各级地方政府之间存在在相互依赖关系,所以构建平等的网络式府际关系才有可能。

理想主义网络型府际关系的特征可以归结为:网络社会的信息传播为良性府际关系构建提供技术支持;基于信任的政府合作关系成为府际关系的主导;政府间关系突破区域范围而扩展到全国范围内;以提供公共服务为政府间合作的目标指向;上下级政府以平等的身份参与到公共服务的过程中;政府以平等的地位与公民、企业及第三部门合作。

其一,信息社会网络技术的发展,为政府组织改变管理结构,传播政府间合作信息提供了前所未有的技术支持。这可以从两个方面来考察:首先,信息网络技术的发展使得信息的传播不再是以等级为依托自上而下或者自下而上的线性传播,而是实现了信息传播途径的多样化。政府间合作竞争关系信息能得到立体化传递。第二,信息技术的发展为政府组织的变革提供了可能性,组织管理的幅度不断加大,信息传递的便捷性使政府可以管理更大的行政幅度,由多层制逐步走向扁平化成为政府组织未来的目标。

其二,“如果说价格竞争是市场的核心协商机制、行政命令是等级制的核心机制的话,那么信任与合作则是网络的核心机制。”[13]152在网络化社会中,人与人之间的合作更多的建立在信任上,政府间的合作也更多的奠基于相互之间的信任。究其原因,这源于政府间合作有了三个现实:信息的多渠道、合作主体的多元化和对合作低成本的追求。不断发展的信息社会、无所不在的信息网络,为个体之间、组织之间基于信任的合作提供了更多的相互交流的渠道,为政府间合作主体提供了更多的识别合作方信用的方法与手段。正所谓好事不出门,坏事传千里,网络加速了这一过程。网络社会发达的信息保存系统、便捷的信息获取方式和多维的信息交流渠道对交往主体(无论是个人还是政府组织)都是一个无形却有力的约束,个人或者组织的不良合作记录都会被无限扩大,经过网络的传播,使得有合作意向的主体都能清晰地判断对方的合作信用,从而确定是否与其合作,还是选择其它的合作主体。此外,合作主体的多元化则使各地政府有了更多的选择合作对象的机会。