建设生态文明,政府职能需“四变”

曹荣湘

所谓生态文明,是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和,是一种以尊重和维护自然为前提,以自然规律为准则,以人与自然、人与人、人与社会和谐共生为宗旨的新的文明形态。党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明的目标。生态文明观念的确立、生态文明战略的制定和实施,是贯彻落实科学发展观、全面建设和谐社会的内在要求,也是我国在新世纪、新阶段面临的重大任务。为了建设生态文明,各级政府的职能需要进行重新定位,当前的政府职能迫切需要实现四大转变。

第一,从约束向主导转变。环境问题在我国并不是新事物,早在20世纪80年代就已经引起了党和国家的高度重视。然而,长期以来,我们习惯于用规章制度来约束环境污染、资源浪费行为;制定具体的行业污染标准,给企业下达减排指标;一切由企业来做,政府只是定期进行监督检查,不达标则处罚。在资源环境问题上,政府只是一个执法部门,而不是总揽全局的部门。这种做法尽管突出了企业的主体地位,却没有完全体现政府的主导作用。在资源和环境问题上,政府只是充当了裁判员的角色,没有担当起比赛组织者的角色。这种状况一遇到生态文明建设的需要就会暴露出不足。与环境保护、资源节约相比,生态文明对环境和资源提出了更高的要求。例如,生态文明建设需要实现绿色GDP核算,需要综合采用法律、行政、经济、宣传等措施,需要发展循环经济、低碳经济,这是旧的约束型做法所做不到的。

由于生态文明是一种典型的公共品,市场不能完全提供,加之我国是后发国家,在生态环境问题上不能再走先污染后治理的老路,因此,政府的主导作用尤显重要。在生态文明建设上,政府职能迫切需要从约束型向主导型转变。

第二,从管制向服务转变。党的十六大把政府职能定位于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面,其核心是政府职能由管制型向服务型转变。这是市场经济条件下政府职能转变的总要求,生态文明建设也不例外。

从管制向服务转变,要求政府在生态文明建设上以市场为核心,以企业为主体,做好生态经济工作。从政府本身来说,首先要改变单一的经济增长观。改革开放以来,我国一直使用国内生产总值这一增长指标来衡量地区实力,并作为政府官员业绩考核的最强指标。这种做法,直接导致政府职能严重向经济增长集中,忽视社会建设、生态建设,以及经济发展中社会要素、生态要素的利用和维护。要建设生态文明,必须彻底扭转这种局面。其次要改变旧的政府包揽一切经济事务的做法,实现政府与企业的适度脱离。凡是能够交给市场去做的生态建设任务,一律交给市场,政府在其中只应起到规划者、调节者、监管者、保障者的作用。最后要尊重市场规律。生态经济的核心和基础是市场,而市场有其自身规律。政府首先要尊重这种规律,而不宜跟风追热,甚至人为强制性地上项目、造园区。

需要强调的是,从管制向服务转变,并不是不要管制。必须明确,管制型政府不等于无服务,服务型政府也不等于不要管制。与管制型政府以自上而下的管制手段为主、以管制为最终目的相比,服务型政府要求政府在履行其职能时以服务手段为主,以管制手段为辅,并时刻牢记服务市场、服务公民、服务社会的最终目的。因此,管制与服务是一种辩证关系。理解并强调这一点,对于生态文明建设来说尤为重要,否则就会造成政府在生态文明建设上的“缺位”。

从约束向主导转变与从管制向服务转变并不矛盾。在生态文明建设上,发挥政府的主导作用,主要是发挥政府的规划、调节、监管和服务作用。强调了主导,也就强调了服务;做好了服务,才真正实现了主导。从管制向服务转变,是从约束向主导转变的题中应有之义。

第三,从治理向建设转变。改革开放以来,由于我们没有注意环境保护,造成了环境破坏日益严重、环境灾害不断发生的情况。由此造成政府的生态修复、生态治理任务十分繁重,短期内只能“先污染后治理”。各级政府花了许多资金去植树造林、防沙治沙、改善土质、美化环境,这种修复和治理工作是必须的,亦属于无奈之举。但随着各地修复和治理工作日见成效,随着生态文明建设任务的明确提出,政府的工作重心也应从生态治理向生态建设转变,以适应新世纪、新时期的新任务。

与生态治理主要是对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行恢复与重建相比,生态建设则是根据生态学原理,充分利用现代科学技术,充分利用生态系统的自然规律,对人与自然、人与社会的关系进行整合,以实现环境、经济、社会效益的高度统一。生态治理注重修复,是工程系统;生态建设注重打造,是系统工程。生态治理是基础,生态建设则是更高阶段的任务,前者包涵于后者之中。

按照当前我国的实际,生态建设主要涉及采矿区生态建设、水土流失生态治理、污染区域生态建设、敏感区域或关键地区生态建设、生态示范区生态设计与建设、人居环境生态建设、城市生态建设、自然保护区建设、功能区生态建设等。为此,政府应坚持这些生态建设的基本原则:统筹规划,突出重点,分步实施;从实际出发,因地制宜,讲求实效,发挥综合治理效益;建立法律法规保障体系和科技支撑体系,使生态建设法制化、科学化;以预防为主,治理与保护、建设与管理并重;把生态建设与产业开发、脱贫致富、区域经济发展相结合;建立多元化的投入机制,多渠道筹集生态建设资金。

第四,从控制向合作转变。这一转变主要是针对政府与非政府组织的关系而言的。随着全球化步伐的日益加速,以及我国社会主义民主政治体制的日益完善,非政府组织在我国推动大众环保意识、动员和组织环保活动、监督政府环保效能、为政府提供咨询和建议方面发挥着日益重要的作用。客观地看,非政府组织通过整合公民社会的力量来推动政府的生态文明建设意愿,弥补政府生态文明建设的不足,确实有其独有的优势,但也对政府形成了一种压力。因此,如何处理好政府和非政府组织的关系,事关生态文明建设的进程和生态文明建设的成败,不可不妥善处理之。

对于非政府组织,我们以往主要是采取控制的做法:政府高高在上,非政府组织被视为一种点缀或是一种阻力。这种思维导致政府和环保型非政府组织之间的关系不良好,合作不顺畅,并引发了一些局部冲突事件。

在新时期、新阶段建设生态文明,政府应积极转变自身职能,在处理与非政府组织的关系时采取合作的态度。一方面要对非政府组织加以必要的规范和引导;另一方面则要视非政府组织为一种非政治性力量,一位积极的、有效的合作伙伴。备受关注的厦门PX事件源于非政府组织对政府在兴建对二甲苯项目上持反对意见,而事件的圆满落幕则源于政府与非政府组织之间有了良好的合作关系。

合作的必要性还因政府和非政府组织之间在最终目标上的一致。事实上,建设生态文明,不仅是政府的意愿,而且符合人民的期待。一般而言,生态环境方面的冲突,主要是短期增长和长期发展、企业利益和民众诉求之间的冲突,政府如果对非政府组织在环境议题上的诉求,尤其是对企业的环保要求漠然视之、压力待之,则往往会惹祸上身,甚至上升为政治问题。处理好与非政府组织之间的关系,走合作与共同治理之道,是我国建设生态文明的必然要求,也是政府职能是否真正转变的一种体现。

作者:中共中央编译局研究员

(责编/朱艳秋)