三网融合域外镜鉴

申晓青

统一的监管机构和允许相互进入的政策是三网融合的制度基础

三网融合已是不可阻挡的历史潮流。据公开资料与专家分析,世界各国陆续出台相应的政策来促进三网融合,尤其是美国、英国、法国、日本等发达国家在三网融合的发展方面都已取得重大突破。

工信部官员和专家指出,国外三网融合方面有许多经验值得借鉴,一是电信和广播有各自的规律和特性,新技术、新业务的发展给电信、广电的监管带来了挑战,二者的融合将改变现有的监管体制,但是各国目前对IPTV等融合性业务的监管尚处于探索、认识之中;二是允许电信与广电部门互相进入,而不是人为设置壁垒,是国际主流做法;三是建立统一融合的监管机构,并采用统一的法律和政策既是发展趋势,具有一定的可行性。

美国:立法促融合

对于电信业和广电业的混业经营,美国政府的态度经历了从禁止到支持的变化。FCC(联邦通信委员会)是美国对广播电视、电信进行管理的独立监管机构。直至《1996年电信法》,三网融合的法律障碍才得以扫清。

据新华社报道,1970年至1990年间,为保护新生的有线电视业,避免处于垄断地位的电信公司采用不公平竞争手段排挤有线电视公司,FCC禁止电信公司混业经营有线电视业务。

到20世纪90年代初,FCC认为,有线电视业经过整合后已发生很大变化,应允许电信公司进入视频节目服务市场,以促进视频节目多样化,因而建议国会废除混业经营的禁令。

不过,这一建议未被国会接受。自1992年年底开始,美国多家电信公司相继以联邦电信委员会政策侵犯言论自由为由向联邦法院提起诉讼,并最终胜诉。这些诉讼最终导致《1996年电信法》出台。

《1996年电信法》规定,有线电视运营商及其附属机构从事电信服务,不必申请获取特许权;特许权管理机构不得禁止或限制有线电视运营商及其附属机构提供电信服务,也不得对其服务施加任何条件;电信企业可以通过无线通信方式、有线电视系统以及开放的视频系统提供广播电视服务。

这一法律彻底打破了美国信息产业混业经营的限制,增强了基础电信领域内的竞争,允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透,也允许各类电信运营者互相参股,创造自由竞争的法律环境。由此,整个电信市场获得了前所未有的竞争性准入许可。通过电缆和光纤传输信号的有线电视公司借助其设备优势,纷纷进入电话和网络市场;电话公司则通过设施升级和兼并等方式开始拓展网络和电视服务。原先分属不同领域的企业所提供的服务差异越来越小,“语音+视频+数据”一体化的模式日趋普遍,并正朝着“语音+视频+数据+无线”的方向发展。

尽管监管机构FCC 的组织架构仍采用传统的产业导向作为内部分工的基准,但是在一个统一部门下的内部机构间的协调远比两个独立部门之间的协调更为容易。不过,FCC现有的组织结构模式仍不能完全符合产业融合的趋势,一方面造成内部管理资源浪费,另一方面甚至出现了政策或执法不一的情况,以致造成监管漏洞,企业往往选择对其最有利的部门申请业务。为此,FCC于1999年发布了《21世纪新FCC战略计划蓝图》,指出未来发展目标是将现行以产业导向型的各局室重组为功能导向型的组织。

在如今的美国,电视、电话及宽带网络三网融合被称之为“捆绑服务”。电信企业和有线电视运营商在三网融合的技术和基本设施方面各有特色,但又均存在不足。为了增强实力,一些公司在融合初期组成“临时夫妻”,共同渡过困难期。

三网融合给美国用户带来不少益处:一是方便。三项服务一次搞定,用户不需向三家公司申请。二是价格便宜。一般情况下,三网融合的“捆绑服务”费用每月要比单独申请服务的费用便宜20美元至30美元。三是技术的进步提供了更多便利。目前有的公司已经将电话与电视结合起来,看电视时如有电话进来,电视机屏幕上将会显示出电话号码;此外,电视与电脑的结合,使用户可以通过电视机上网,也可在电脑上看电视节目。

英国:最彻底的融合监管

管理机构的融合,是网络融合发展到一定程度的必然要求。2003年,英国依据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构OFCOM(英国通信管理局),将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会5个机构融合,彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒,使技术和业务得到进一步融合。

因此,在融合监管方面,英国在各国中做得最为彻底和典型,从OFCOM部门分类和部门职责中,基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。OFCOM直接对议会专门委员会(该议会专门委员会同时负责英国贸工部和文化、媒体与体育部的有关事务)负责,而不需对内阁大臣或政府部长负责。OFCOM分为六大块:内容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政策分部、竞争市场分部。

与欧盟、美国等其他国家和地区一样,英国允许运营商自行选择相应的网络传播内容。欧盟监管框架指令认为,无需考虑传播内容的种类,而将“电子通信网”定义为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定(电路交换和分组交换)网络及互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源”。基于这一要求,英国、法国、德国等欧盟国家都已经将其转化为国内法律。

英国立法明确规定准许传统广电和电信双向进入,同时对电信业采取竞争开放监管办法,对广电业的准入相对严格一些。根据《2003年通信法》对于经营电信业务实行一般授权制,申请电信业务不需要许可证,而经营广播电视业务需要许可证。对融合性业务形态,广电企业和电信企业都可以经营。

英国电信作为英国最大的网络运营商,现在不仅同时提供互联网、电话等通信服务,也开办了自己的网络电视频道;而著名的英国广播公司(BBC)也进军网络,一年前推出在线电视服务,凭借内容优势吸引了大批网络用户。

在接受中国媒体采访时,英国电信公司全球联合通信业务的负责人史蒂夫•马斯特斯表示,网络融合可以分为三个阶段,首先是统一产业标准;其次是基础设施的融合;然后是延伸拓展阶段,即各种通信服务的融合。

对英国来说,网络融合遇到的一个问题就是如何改造老的电话网,它们是二三十年前建造的,大量使用铜线,还应用了许多技术标准不同的设备。到了2000年后,这些网络才逐渐统一到一个主干网上。

随着技术进步,现在音频、视频、电子邮件和即时消息等都被集成,变成电脑或手机上的一个功能。马斯特斯说:“这是真正的延伸拓展阶段,我们在人与人的交流(通信方式)方面取得了真正的融合,我们的工作变得更有效率,并能更大限度地分享信息。”

法国:便宜又便利

目前,三网融合在法国也快速发展。市场研究机构Pyramid在一份最新的报告中指出,到2014年,随着法国各运营商加快投资光纤网络,将有50%以上的家庭选择三网融合的服务。

早在2003年下半年,法国电信就推出了非常丰富的IPTV产品,包括交互式电视与电子节目指南、视频点播、个人视频存储、电视上网和收发邮件、电视商务、视频游戏等。截至2006年6月,法国IPTV用户达173万,而同期的数字电视用户为30.6万。

家住巴黎15区的纪录片制作人尼古拉•古热订购了因特网服务供应商Free公司的服务套餐,每月只需缴纳30欧元,就能享受电话、上网和电视等多重服务。这比先前单独购买各项服务便宜了许多。

除价格优势外,便捷是消费者青睐三网融合服务的另一个原因。消费者只要面对一家运营商,每个月一张发票就能搞定所有事情。古热说,看电视或打电话的同时可以从网上下载文件,而且运营商为消费者提供交叉服务,比如用电脑看电视,用电脑打电话等,这一切都让他的生活更加快捷。同时,三网融合对消费者的设备要求也比较简单。古热说:“我一共只需要两个盒子,一个用于连接互联网和电话线,另一个接电视,这套系统就可以运行了。”

日本:继续破条块分割

三网融合在日本正在催生网络的融合、用户终端的融合和相关法律的融合。

据新华社报道,日本正在着手开发下一代网络——NGN。虽然实现三网融合,目前的电信、广电和互联网仍是各有各的网络,NGN所要实现的目标简单说来,就是消除这些网络的界限,整体更新为以互联网技术为基础的网络,实现各种服务的融合。NGN博采现有的电信、广电网络和互联网之长,它既具备传统电话网的可靠性和稳定性,又像IP网络一样具有弹性大、经济划算的优点,而且比现在的互联网通信速度更快、通信品质更高、安全性更强。

三网融合还推动用户终端的融合。日本日益流行的信息家电就是传统家电和信息通信技术的结合。

三网融合在日本面临的难题是有关法律的重整。日本2002年出台《电信业务广播法》。该法的出台,使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能。不过,富士通综合研究所执行顾问佐佐木一人说,日本的通信产业和广电产业仍分属独立的法律体系,因此,以日本广播协会为代表的广电产业和通信产业迄今一直是“划界而治”,各自独立发展的。两个产业各有各的固有既得权益,在价值观和文化方面也存在差异。所以,当要推动通信和广电融合时,势必要涉及如何调整两者间上述种种的课题。另外,近年来出现的新服务超出了现行《广播法》和通信领域相关法律调整的范畴。

日本国际通信经济研究所高级研究员裘春晖介绍,日本总务省计划2010年向国会例会提交《信息通信法》的草案。这部法律将统一与通信和广电相关的《电波法》、《广播法》、《电气通信事业法》等9部现行法律,旨在打破条块分割,以创造一个通信、广电相关企业都能自由参与竞争的环境。

在监管方面,日本在总务省下面设立信息通信政策局和综合通信基础局,同时监管电信和广播。信息通信政策局主要负责制定广播和通信发展的政策;综合通信基础局主要对广播和通信设施及业务的管理负有责任。

对中国的启示

纵观各发达国家经验,工业和信息化部电子科技情报研究所拓冬梅称中国可获得启示如下:

1.统一的监管机构和允许相互进入的政策是三网融合的制度基础。信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础,但是英国等国家和地区的实践表明,制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。

2.宽带基础设施是三网融合的物理基础。三网融合是典型的双边市场,有线电视运营商和电信运营商围绕宽带用户展开了激烈的平台竞争。英国家用带宽相对较窄已经成为制约IPTV发展的重要因素。速率为1Mb/s至2Mb/s的带宽只能支持标准清晰度电视和同步宽带互联网的连接,这种带宽不足以支持高清晰度电视等更高端的业务。

3.监管政策要考虑广电和电信的属性差异。三网融合确实改变了广电与电信相互隔离的外部关系,但双方各自独立的内在特性依然存在。

4.三网融合的发展要充分发挥市场机制的作用,市场机制是推进三网融合的基础。英国早已经在电信市场上实现了竞争,还对广电体制进行了改革,将广电公共管理和市场运作区分开来。广电企业和电信企业可以通过合作等多种形式提供网络融合业务,而无需在不熟悉的环境内开拓业务。