面向可持续发展的景观规划体系建构*

李志明

0 引言

中国的快速城市化进程极大地推动了社会经济的发展,城乡风貌日新月异。然而,城市化进程也在破坏一些优秀的自然文化景观和历史遗迹,致使很多富有地域特色的城市和乡村景观正在逐渐消失,还有很多重要的生态敏感区正在被蚕食等等。这些问题已影响到了中国可持续发展的进程,它们的产生与中国景观规划体系的法律属性及其宏观制度环境有着密切的联系。

根据欧洲理事会签署的《欧洲景观公约》,“景观”是指一片被人们所感知的区域,该区域的特征是人与自然的活动或互动的结果;“景观规划”是指提升、修复和创造景观的一系列有远见的行动与过程[1]。在本文中,“景观规划”泛指因可持续发展需要而对各种自然与人文景观资源所采取的干预活动。景观是社区、人类认同感以及地方文化的重要组成部分,景观规划作为景观资源保护与可持续利用的操作手段和法律依据,它理应成为发展中国家推进可持续发展的一个有效工具[2]。然而,面对快速城市化进程中出现的种种破坏景观资源与环境的开发建设行为,我们不禁困惑,为什么中国的景观规划不能发挥很好的引导和调控作用,如何改变景观规划所面临的这种困境,这些正是本文试图回答的问题。

本文首先从立法状况和行政管理体制两个方面,考察转型期中国景观规划面临的宏观制度环境;然后,将景观规划置于国家空间规划体系之中来分析其地位与作用,并借鉴德国景观规划体系的经验;最后,建构一个新的面向可持续发展的景观规划体系。

1 转型期中国景观规划的宏观制度环境分析

1.1 保护法规的缺失:景观资源的立法状况分析

景观资源是极为脆弱的不可再生资源,因此,立法保护对于景观资源的可持续利用具有重要意义。近年来,我国颁布了一系列与景观环境资源相关的法律文件,例如,《城乡规划法》第 32条规定,“城乡建设和发展,应当依法保护和合理利用风景名胜资源,统筹安排风景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设”。《环境保护法》第 23条规定,“城乡建设应当结合当地自然环境的特点,保护植被、水域或自然景观,加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设”。《自然保护区条例》第 32条规定,“在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施”。

然而,总体来看,我国至今还没有一部完整的关于景观资源保护与管理方面的专门法律,上述相关法律法规只是提到了对优秀景观资源的保护与合理利用,它们并没有对如何保护优秀的景观资源进行更深入的解释或做出程序性的规定。尽管《风景名胜区条例》对我国风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理等方面作了具体的规定,但是该条例还只是部门规章,而且仅针对风景名胜区,其他类型景观资源的保护依然没有切实的法律依据。

1.2 行政体制的障碍:景观资源的管理状况分析

近年来,景观资源管理中的利益冲突加剧,体制矛盾突显。一方面,景观资源作为一种公共资源,它面临着“公地悲剧”的困境:在实践中,景观资源的管理既面临部门分割的局面,文物、宗教、环保、水利、旅游和城乡建设等部门都有相应的管理机构。同时,它也面临无人监管的局面,这种多头管理的局面不仅大大降低了资源管理的效率,而且对景观资源的保护与可持续利用也极为不利[3]。另一方面,受城乡二元结构的影响,城市与乡村的景观资源难以实现城乡统筹管理,管理部门之间各自为政的现象比较普遍。同时,在地方保护主义的影响下,一些跨地区、跨流域的景观资源在整体保护与协调管理上难度重重。

2 国家空间规划体系中的景观规划:对景观规划地位与作用的反思

2.1 作为专项规划的景观规划:低位阶法的属性制约了景观规划的作用

中国的空间规划体系呈现三足鼎立的局面(见图 1),处于最高层次的规划是国家发展和改革委员会制定的国民经济和社会发展规划,它是全国经济、社会发展的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件。在其指导下,分别是国土资源部主管的土地利用规划和住房和城乡建设部主管的城乡规划。景观规划的法律地位比较低,它只是一个从属于城市总体规划的专项规划。实践中,无论是介入时间还是规划编制程序上,景观规划常常处于被动的局面,在很多情况下,它所扮演的是为城市规划“收拾残局”或“装点门面”的无足轻重的配角。显然,法律地位如此低下的景观规划难以作为政府的管理工具,来有效地引导和调控景观资源的保护与合理利用,这正是快速城市化背景下许多优秀的景观资源不断遭到建设性破坏的一个内在制度根源。

2.2 德国空间规划体系中的景观规划:相关经验借鉴

德国的空间规划体系包括区域与城市规划、景观规划、农业规划、森林规划等。景观规划在四个层面上(景观政策规划、景观框架规划、景观规划和绿地结构规划)都和区域与城市规划相平行,且具有横向指导的功能(尽管在有些州除外)。德国《联邦自然保护法》规定,F规划(地方政府编制的土地利用总体规划)与景观规划、B规划(地方议会立法通过的建设规划图则)与绿地结构规划的制定必须相互衔接,即便是阶段性的规划成果也必须有景观规划专家的参与[4,5]。正是这种规划制度,使得德国每一个层级的空间规划都以景观规划为基础,来指导空间的发展与行动。因此,景观规划在德国成为了一种维护景观资源与生态环境的专业技术工具,同时,它也是政府推进可持续发展的一个极为重要的抓手。德国的经验为我们反思景观规划在中国空间规划体系中的地位与职能提供了有益的启示。

3 面向可持续发展的景观规划体系建构

针对景观资源管理中存在的部门分割、城乡分割以及区域协调管理难等根本性的问题,本文认为,可以由国务院设立管理全国景观资源的专门机构,做好全国范围内景观资源的普查和评估工作,同时在省一级设置垂直的分支管理机构,直管省域范围的景观资源,从而避免地方政府干预和部门分割带来的一系列弊端[6]。

针对景观规划在国家空间规划体系中地位低下、职能薄弱的局面,可以借鉴德国的经验,通过住房和城乡建设部的部门立法(经国务院批准),改变景观规划作为城乡规划体系中的专项规划的地位,将其提升为与城乡规划相平行的景观规划体系(见图 2)。在这个新的体系中,景观规划与城乡规划在宏观、中观和微观三个层面上都能互相约束对方,并能指导下一层级的规划编制。等将来时机成熟时,可再通过全国人大常委会立法,来进一步提升景观规划在国家空间规划体系中的地位与职能,从而真正赋予景观规划作为转型期中国可持续发展工具的潜能。

[1]Council of Europe.The European Landscape Convention[EB/OL].http://www.coe.int,2000.

[2]Kavaliauskas,Paulius.A sustainable landscape planning system and landscape ecology[J].Ekologija,2007(53):4-9.

[3]祁黄雄.中国保护性用地体系的规划理论和实践[M].北京:商务印书馆,2007.

[4]Winkelbrandt,Arnd.景观规划在德国:现实的问题与法律的解决[J].中国勘察设计,2007(3):64.

[5]Von Haaren,Chirstina.景观规划在德国的目标、方法和实施[J].中国勘察设计,2007(3):67.

[6]Zhang Jiebin.Implication of Environmental Law for Mountain Protection in China[A].In H.Vogtmann and N.Dobretsov(eds.).Environmental Security and Sustainable Land Use-with special reference to Central Asia[C].2006:149-158.