美国拆坝历史对我国小水电开发的启示

爱荷华州立大学/广西水利厅水电发展局 涂 强

近年来，一些新闻媒体及民间组织积极参与小水电开发的监督，探讨水电，特别是小水电开发对环境的影响，引起了国家领导人和有关部门的高度重视，这是一件有益于小水电健康发展的好事。但是由于水电开发是一项涉及面广、牵涉多方利益关系的工程，特别是一些人士质疑：美国都已经拆除上百座水电站，中国是不是也不需要建设小水电了？对此，根据在美国进行考察、研究的情况，结合工作实践，谈谈美国的拆坝运动及其对中国小水电建设的启示。

一、美国大坝建设的现状及近年拆坝情况

水电工程的建设不仅包含着各种政治、社会、经济和生态利益的平衡调整，也交织着各学科间的技术论争和产业间的商业竞争，项目的建设是根据当时的政治需要、经济合理、满足环境要求、财务和技术可行确定的。美国作为建坝大国，其坝工建设的历史，同样也伴随着反坝运动的历史。在美国历史上，尽管有一些水坝建设方案，被提交到国会审批或听证，进行是非利弊论辩，遭到公众的反对被迫取消。但是美国大小25万多条河流上，在时弱时强的反坝呼声中，已经建成水坝83988座，其中坝高于15米的6171座，高于30米的1573座（其中超过150米的大坝有50多座）。另据美国联邦能监会的统计，全美国共有约2500多座可用于发电的水坝，其中，约25%的坝已使用50年以上，还有约60%的坝已使用年限在30年以上50年以下，水电开发率达到70%。

美国的第一次拆坝运动高潮发生在1960-1980年，联邦和各州出台了一系列环境保护法规，涉及土地、野生动植物、鱼类、濒危物种、洁净水、文物、大坝安全等，设立了更严格的环保标准，对大坝的建设和运行提出了严格的环境限制，并对原许可证已到期的水电工程进行严格重审，拆除少数安全达不到要求、环境问题突出的水坝。自2000年开始，拆坝数量和被拆坝的高度都有所增加。截至目前，美国共拆除各种水坝871座，大约占美国坝总数的1%，见表1。

根据美国河流组织提供的462座拆坝清单中，许多被拆除的坝是无名坝和废弃坝。以1999-2003年拆除的168座坝为例，统计如下。

1999-2003年美国拆除各种水坝168座：

1.仅有106座有名称，无名坝、无主坝占37%。

2.拆除原因：因建筑等不安全因素拆除48座；因原有功能消失拆除20座；因经济问题拆除18座；因其他工程建设原因拆除8座；因需恢复生态拆除8座；拆除原因未给出的有56座。

3.坝高分析：坝高3米及以下共46座；3～7.5米共25座；7.5～15米共6座；未给出坝高的共91座。

?

4.坝使用年限：建成年份超过100年的共9座；建成年份50～100年的共22座；未给出坝使用年限的共137座。

5.168 座坝工程中，提及具有发电功能的共16座，大部分是工厂自备电站，拆除时多数坝已经废弃多年。

美国所拆的坝以小型坝为主，许多坝的建设规模小到一般人都不认为那是一座坝。坝拆除主要考虑安全性、经济性、生态价值等因素，主要原因是水坝的使用年限到期，按现在的经济技术条件，重新建设也没有必要。然而，有影响的大坝却没有一座是被人为拆除的。800多座被拆除的水坝大都是修筑在支流上，因年代已久丧失功能的废坝、弃坝，由于经济或安全原因而被拆除。水坝废弃后，由政府引导，经过充分论证和批准后，有计划的拆除，恢复部分河段鱼类生态。拆除程序为政府主导并出资、业主自愿、社会机构赞助等方式，实现部分坝的拆除，并非单纯由于生态保护的原因，需强行拆除拦河坝，恢复河流的自然流态。所拆坝的绝大多数不是水电坝，正在运行的水电坝更是很少。

二、美国水电站拆坝情况

美国主要的反坝组织—美国河流组织也承认，拆坝是权衡了项目的发电、防洪、灌溉、娱乐功能丧失，并全面考虑对环境、安全和社会文化的影响后做出的决定。经过对美国2000年以后拆除的坝分析，其中提及发电功能的坝仅27座，统计表，见表2。

三、美国拆除的典型水电站坝分析

通过以下几个典型的案例进行分析美国水电站拆除事件。

1.缅因州的爱德华兹（Edwards）电站坝，是美国拆除的第一个水电站。水坝建于1837年，坝高7.62米，长279.5米，装机3500千瓦。业主为一棉纺厂主，1989棉纺厂失火烧毁，1993年由于电站年久失修，业主重新申请水电许可证时，因未能通过环境影响评价，1997年联邦能监会未核发新的许可证，1999年1月业主停止发电，将水坝及电站移交政府，政府于1999年7月拆除。拆除坝及相关工程费用共计723万美元，由BATH钢铁公司和KENNEBEC水电集团（上游电站业主）提供，没有政府资金投入。

2.华盛顿州的艾尔瓦（Elwha）坝和格莱因斯卡因（Gline Ganyon）坝，两坝均位于艾尔瓦河上。艾尔瓦电站于1912年建成，装机14800千瓦，坝高108米，电站运行后，坝后泥沙淤积约500万立方米。格莱因斯卡因电站于1927年建成，坝址坐落在世界遗产保护地奥林匹克国家公园内，装机为13300千瓦，坝高64米，坝后泥沙淤积约1300万立方米。两电站原为一造纸厂供电用，后被其他电源替代。1980年开始，不断有人提出要求拆除该坝。1991年内务部、林业部门和印第安人管理局要求暂停签发该电站发电许可证，要求电站保证所有的洄游鱼类能顺利通过大坝；保证河流（包括奥林匹克国家公园河段）生态得到恢复；完成修建到印第安人捕鱼场的道路。1996年纸厂业主同意投资2600万美元用于纸厂环境处理设施，赔偿600万美元给受污染的农户。2001年联邦政府以2950万元购买以上两个电站，决定拆除恢复生态。两座坝的拆除及相关工程费用将高达35400万美元，50%为直接拆除费用，主要由政府筹资，计划2012年开始拆除，2014年完成。

3.俄勒冈州的康帝特（Condit）电站，建于1913年，装机14000千瓦（两台），坝高38.1米，长127.1米，引水管道长约1931.2米，为一家造纸厂供电，年发电量7970万千瓦时，年发电收益290万美元，由于年久失修，机组效率下降。电站原建有鱼道，但建成后不久，两次被洪水冲毁，渔业部门要求业主建一个渔业增值站。1993年水电许可证续期要求增建鱼道，使下游鱼类的生存率到达95%，鱼道的造价约4000万美元，而拆除费用约1800万元，因成本太高，业主选择计划2010年拆除，但费用没有最后落实。

表计统坝电发的除拆后以00年20国美2表

?

4.布尔阮（Bull Run）电站建于1912年，装机4台，22000千瓦，年发电量1.1亿千瓦时，发电收入660万元。电站含Marmot坝（高14.33米，长105.2米）和Little Sandy坝（高4.9米），电站引水道长约1500米。Marmot坝原建有鱼道，但效果不好，需要不断改造更新，1989年因洪水毁坝，后改为混凝土坝，由于该电站的发电份额很小，其发电量逐渐被其他电量代替，电站作用日益减小。此外，Marmot电站淤积严重，超过4.6米。2004年电站发电许可到期，业主认为电站的维护和运行费用会持续增加，发电收入将下降，政府对项目保护鱼类提出要求，改造费用高，业主难以承担。因此2007年业主向联邦申请拆坝，拆坝费用1800万美元。两坝分别于2007年、2008年拆除。

5.缅因州的威兹（Veazine）电站建于1910年，装机8400千瓦，坝高6.1米，长274.3米，1936年和1968年分别修建了两个鱼道，效果不好。电站年久失修，业主决定放弃此电站，以便集中资金改造上游效益较好的电站，故申请拆除。同属一条河流的格瑞德沃克斯（Great Works）电站（建于1900）年，装机7655千瓦，坝高5.8米，也属于同样的情况。计划由一家基金会出资2500万美元购买两电站后，于2011年拆除。

四、美国拆除水电站坝的主要原因分析

1.电站坝到期报废。水电站的一般经济寿命为50年，已拆除或拟拆除的电站坝，使用期基本上接近100年，建筑老化，失去效益，病险坝威胁下游人身安全，按现在的经济技术条件，重新修建，经济上不合理，财务上不可行。

2.社会更加重视生态环境的保护。美国社会高速发展后，转向环境保护。美国已经将其产生污染的产业转移到国外，国内更加重视环境保护，对申请报废重建的电站，提出更加严格的环保要求。

3.水电竞争力下降，出现替代方案。如推动节能和电力需求侧管理，利用煤电、核电代替水电，政府取消对水电站的补贴也使水电处于不利的境地。

4.政府通过重新审批发电许可来控制电站发展。每隔30～50年，政府就通过联邦能源监管委员会制定政策，对水电实行新的环保要求，并控制水电的发展，给公众和政府一个机会，重审水电站的必要性。

五、美国拆坝费用来源分析

在拆坝过程中，涉及到的主要问题是如何合理的补偿业主和筹集拆除水坝经费。通过对25个美国拆坝项目的分析，拆坝的费用主要来自几个方面：

1.联邦部门的支持：联邦政府的投资计划、预算计划；国会特别项目费；联邦自然资源毁损及缓解经费；能源法令的拆除和缓解经费；咨询、学习等经费。

2.州部门的支持：州坝安全资金，资源和环保部门项目预算，生态恢复资金，专门的拆坝资金，政府债券，电力设施费，特别收入资金及专项资助。

3.市县资金：对应联邦和州的资金。

4.私人资金：业主自筹，非政府组织，私人捐助，其他资金。

以上各种资金的比例，见表3。

?

六、美国拆坝运动对中国小水电建设的影响及启示

通过对美国近20年拆坝项目的分析，可以得出以下结论：

1.法律是水电站坝开发和管理的主要依据。应保证开发政策的权威、稳定、连续，明确各方责权利关系，通过对法律、法规和规范的修改，在审查批准许可证的过程中，监督业主开发管理水电站。

我国的小水电开发管理尚缺乏相应的法律法规，导致管理无法可依，随意性大，建议加强国家层面的立法，对水电，特别是小水电的规划、开发权、发电许可、安全年检等环节进行监管。

2.强权机构保证小水电开发及管理的统一性。如美国的拆坝都是在政府具有权威性和独立性的机构的统一协调下，通过坝安全管理机构对坝进行质量认定，再决定是否需要加固或拆除；通过发放发电许可证对已运行的水电站大坝进行监督管理。

目前，我国对小水电的建设、运行监管职能分散在不同的职能部门，如发改委管核准、水利部门管建设、环保局管环保、经济委管运行等，既浪费人力物力、又相互扯皮，不利于管理，建议尽快建立统一的小水电行业监管机构。

3.政府支持是拆坝的关键。对高危报废坝的拆除或对不经济电站坝的修复，均应由政府引导业主聘请有资质的机构进行咨询、设计，进行拆除或制定必要的措施，监督业主及时消除坝安全隐患。美国的经验证明，如果政府没有强有力的法律支撑、没有严格的监管手段、没有充足的资金支持，是难以实现小水电安全运行的。建议相关部门尽快建立相应的工作制度，拓宽融资渠道，筹集拆坝引导性资金，帮助业主完成未达标坝拆除及修复的相关工作。

综观美国拆坝的过程，不难得出结论。在美国，拆坝是要经过全面权衡，严格论证后，审慎地进行控制的。拆除的坝主要是退役坝、废弃坝，存在较大安全隐患的坝，95%的拆除坝并不是真正意义的水电站坝。经济因素仍然是业主考量改造还是拆除坝的主要原因。美国的拆坝运动并不是对小水电坝的否定，相反，小水电作为国家倡导的可再生能源，符合国家的产业政策，今后必将进一步的发展。美国拆坝的经验，可以作为我国小水电发展的借鉴，引导中国小水电的发展，更加重视电站的安全性、更加注意开发对生态环境的影响，通过相关措施减少水电开发对环境的负面作用，让清洁、可再生的水电资源更好的服务社会。