加强政策研究 服务兴水战略为山西转型跨越发展提供水利保障

郭正义

近年来，在水利部的大力支持和山西省委、省政府的坚强领导下，全省水利系统紧紧围绕水利部党组民生水利、可持续发展水利治水思路，坚持依法治水，加强政策研究，创新机制，服务民生，坚定不移地推进兴水战略，使水利在全社会地位明显提升，服务和保障经济社会可持续发展能力明显增强。主要做法和成效有以下四个方面：

1 围绕服务和改善民生搞调研，为加快民生水利发展奠定坚实基础

以人为本是党的十七届三中全会确立的科学发展观的核心，是一切水利工作的出发点和落脚点。近年来，山西省以政策调研为抓手，着重解决矛盾最为集中、群众最需要的民生水利问题，努力形成保障民生、服务民生、改善民生的水利发展新格局，经过几年的不懈努力，取得明显成效。

1.1 开展千名干部下基层调研活动

为认真落实好水利部和省委、省政府的水利惠民政策，解决好区域水利发展不平衡和群众最为迫切的水问题，2009年9月，山西省水利系统开展了为期一个月的千名干部下基层调研活动。此次调研围绕农村饮水安全和农业灌溉两项任务展开，按照“一村不漏、一处工程不漏”的要求，对全省1323个乡镇、28602个行政村、48530个自然村逐村、逐工程进行了普查登记。这次活动由10位厅级干部带队，从厅机关和厅直系统抽调了100余名处级干部，省市两级水利部门共抽调1000名干部，加上协助参与普查的乡镇水利员、乡镇及村干部、大学生村官等总计超过上万人。目前，全省115个农业县普查资料汇总和报告分析工作全部完成，共对全省1285个乡镇、28173个行政村、48414个自然村逐村、逐工程进行了普查并登记造册、建卡立档。这次全系统组织千名干部下基层活动取得的成果，不仅为安排水利投资大盘子提供了基础依据，也为制定“十二五”水利发展规划提供了重要依据。这次大规模的调查活动，影响之广泛，资料之全面，掌握数据之真实，基层干部群众反映之强烈为多年之最。如地处太行山区的壶关县桥上乡黄岩底村，一个行政村最多所辖71个自然村，从乡镇出发开车加步行需要6个半小时才能到达最远的自然村。平时很少有干部下乡到达这些地方，普查人员到村之后，村民深受感动。

水利部党组副书记、副部长鄂竟平在山西调研时对这次活动给予充分肯定，他指出：山西水利厅千名干部下基层活动，讲大局、求实效。真正做到了问政于民、问计于民、问需于民。这样真心实意地为农民群众办实事、解难题、做好事的工作作风应大力提倡。

1.2 出台电价补贴政策

山西农业灌溉水价高为全国之最，以运城沿黄高扬程泵站为例，一方水最高价0.70元，均价0.40元，高出全国平均灌溉水价两倍左右。水价高的原因主要是电价高，比周边各省高出1～4倍，电费占水价成本的60%以上。由此造成国家建得起工程，但农民用不起水。为此，水利厅从2008年开始，联合物价、财政、电力及有关部门到黄河上游内蒙、宁夏、甘肃等省份进行调研，在省政府多次协调的基础上，就补贴政策达成一致意见。2009年9月省政府常务会审议通过了《山西省大中型泵站灌溉电价补贴管理办法》，使灌溉电价每度由0.269元降到0.06元，水价由每方0.507元降到0.25元，超出部分由省级财政解决。通过发挥价格杠杆作用，有效增加了全省灌溉用水量，扩大灌溉面积，促进农业增产和农民增收。由于这一政策的强力引导，2010年省政府又出台了全省机井灌溉补贴政策，省财政每年拿出1亿元专项资金用于农业机井灌溉直补。

1.3 加快《山西省抗旱条例》立法

“十年九旱”是山西的基本省情。受特殊的自然地理和气候因素影响，山西连续数年严重干旱的频率越来越大，特别是近十年，由于降雨时空愈加不平衡，出现持续干旱和局部大旱。因此，通过制定出台《山西省抗旱条例》来建立抗旱减灾工作长效机制，解决好城乡人民生活生产用水和转型发展用水需要成为一项迫切需要。2010年10月19日，经省政府常务会议研究通过，该《条例》已提请省人大常务会议进行审议。

2 围绕以煤补水，建立补偿机制，为改善山西水生态环境提供有力保障

山西长于煤、短于水，而每开采1t煤影响、破坏2.48m3水资源，全省按年煤开采量7亿t计，每年就要破坏17亿m3左右的水资源。如何实现以煤补水，是全省经济社会可持续发展所面对的重要课题。对此，近年我们在政策研究制定方面主要做了以下工作：

2.1 逐步提高采煤排水水资源费标准

在充分调研论证的基础上，2008年12月30日，山西省物价局、财政厅、水利厅联合印发了《关于促进节约用水调整我省水资源费征收标准的通知》，进一步提高了全省水资源费征收标准，由原来的0.12元/m3调整到3.0元/t，特别是实施了吨煤增收3元水资源费，仅此一项年可征收20亿元。据统计，2009年全省共征收水资源费13.2亿元，80%用于应急水源工程建设、水资源管理、节约、保护、管理和水生态修复。

2.2 加快泉域保护立法修改

山西省有19个岩溶大泉，是我国北方岩溶泉分布最多的省，是全省城市生活和工农业生产非常重要的供水水源。近些年，由于地下水严重超采，已有3个完全断流，2个基本断流，12个流量严重衰减。为进一步强化泉域水资源保护，一是对泉域范围和重点保护区进行了论证并重新划定，将重点保护区进一步分为泉源重点保护区、水量重点保护区、水质重点保护区三类，并且划定了煤矿带压区。二是结合省人大的地方法规清理工作，对1997年颁布的《山西省泉域水资源保护条例》进行了全面清理修订，以增强保护力度和可操作性。目前修改意见已报送省人大，近期将予以审议。

2.3 启动实施水生态修复规划

山西省作为国家重要的能源基地，水生态环境严重影响社会经济的可持续发展。对此，在水利部的大力支持和指导下，水利厅委托中国水利水电科学研究院编制完成了《山西省水生态系统保护与修复规划》，并在规划基础上制定了《山西省水生态系统保护与修复试点实施方案》。9月27日—28日，水利部在北京主持召开了《实施方案》专家审查会，会议对《实施方案》给予了充分肯定和高度评价，认为《实施方案》符合山西省经济社会发展的要求，对山西省水生态系统的保护与修复意义重大。此次评审标志着山西省水生态系统保护与修复试点工作取得重大进展。

3 围绕体制机制创新，进一步解放思想、更新观念，促进山西水利大跨越、大发展

3.1 积极创新水利投融资体制

全省规划建设的35项应急水源工程，投资总额高达130亿元之多。中央和省级政府的投资尽最大可能给予支持的情况下也只能解决50多亿元，剩余的70多亿元尚需通过各种渠道解决。为此，水利厅先后组织人员到上海、四川、北京、内蒙等省市（区）进行调研，制定了全省创新水利投融资体制措施：一是积极引进社会投资，将一部分有工业供水、发电等效益的水利项目以社会投资为主进行建设。二是通过资产重组，将已经建成的两座大型水库，打包组建有90亿元固定资产的山西水投公司，以此作为融资平台，从银行贷款40亿元。通过以上方式，有效解决了这批工程的建设资金问题。

3.2 加快水务体制改革

山西省的水务体制改革从1997年开始，截至目前已组建市县水务局46个，其中市级6个，县级40个，占全省市县行政区划总数的37%，但有部分市县并未达到真正意义上的水务一体化管理体制。为此，水利厅在《解决山西水资源瓶颈制约调研报告》的子课题《山西省城乡供水体制构建及政策创新》中进行了专门研究，提出从转型跨越发展的大局出发，打破部门分割，实施水务体制改革。一是在引黄水到达的市县率先实行城乡水务一体化管理；二是加大对水的市场化运作，组建供水、排水和污水处理回用为一体的城市水务集团，以此为平台促进全省水务体制改革。

3.3 进一步完善水利工程建设机制

在总结几十年全省水利工程建设经验教训的基础上，在2009年新开工的夹马口北扩、北赵引黄等大型灌溉工程中，积极推行了基建加农建的建设新机制，把水利工程建设的政府行为与市场行为有机结合起来，把国家基本建设方式与受益区群众的农建形式结合起来，把政府组织与乡村“一事一议”结合起来。依靠这种建设机制，有效解决了采用基建程序所带来的面对千家万户占地、青苗赔偿等棘手问题，也解决了农建工程质量难以控制的问题。目前，在这两个新增6.67万hm2灌溉面积的大型灌溉工程中，基建加农建的建设机制已发挥了重要作用，此经验正在全省推开。水利部对此给予了充分肯定。

3.4 建立健全相互制约机制

针对水利建设与改革中存在的突出问题，水利厅进一步建立和完善相关制度，及时加强了防范机制。特别是针对过去一些水利项目的立项审批、管理和验收的监督制约机制缺失，进一步明确对所有水利基本建设项目的立项审批，除业务处室初审外，必须由规划计划处会审，方可上报省发改部门和水利部进行审批；非基本建设项目除业务处室初审外，要经财务处会审才能报省财政部门审批；所有水利建设项目的招标投标备案审批和监管，统一由基建处牵头，会同稽察、监察和相关业务处室共同组织实施；所有水利项目的验收，基建和非基建项目分别由基建处和财务处牵头，相关业务处室参加，纪检监察和稽察全程监管。这一制度的出台，从机制上改变了过去一个项目从立项建设、管理和验收由一个部门“一杆插到底”的做法，有效地防范了违法行为、“不廉洁”行为的发生，从而保证了工程安全、干部安全和资金安全。

4 围绕山西转型跨越发展，通过大调研来谋划“十二五”水利发展思路和重点

根据拟定的山西“十二五”发展规划，GDP年均增长13%，工业年均增长超过15%，城镇化率达到55%。据此，即使采取严厉的节水措施，全省总需水量仍将达到85亿m3。但目前全省供给能力仅为60亿m3左右，缺口25亿m3。对此，省委常委会确定将“解决水资源瓶颈制约问题”列为加快山西转型发展的19项课题之一，由副省长刘维佳带队，相关厅局及水利专家为主要成员，围绕“山西供水保障能力及山西大水网建设”、“山西黄河水资源开发利用”、“山西城乡统筹供水体制构建及政策创新”和“山西万家寨引黄工程扩大供水量”四项子课题展开相应调研。经过3个多月的集中大范围调研，省委、省政府研究确定了山西破解水资源瓶颈制约的基本思路和主要措施。

基本思路：坚持科学发展观，坚持实施兴水战略，以保障转型跨越发展用水为目标，优化配置水资源，努力增加供水量，构建管水用水新体制；以水资源配置为重点，西引黄河、东抓地表水利用、腹部盆地调水节水并重，新建一批蓄、引、提工程，建成覆盖全省六大盆地和主要经济中心区的十大供水体系，形成“两纵十横、六河连通，纵贯南北、横跨东西，多源互补、保障应急，丰枯调剂、促进发展”的山西大水网。到“十二五”末，全省供水能力从现状的60亿m3提高到85亿～90亿m3，有效满足全省工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化的用水需求；全省水资源的开发利用实现由“水瓶颈”向“水支撑”转变，为经济社会转型跨越发展提供可靠的水资源保障。

主要措施：一是合理开发地表水，提高现有供水工程实际供水能力；二是充分用好黄河水，不断增强黄河水资源对山西的支撑和保障能力；三是有效涵养地下水，加大对地下水的补给能力，确保超采区地下水位止降回升；四是构建“两纵十横”山西大水网。

其中，建设大水网是山西“十二五”水利建设的核心和重点。“两纵十横”山西大水网，供水区总面积7.66万km2，占全省总面积的49%，覆盖六大盆地、11个中心城市、70个县（市、区），受益人口占全省总人口的72%，占全省GDP的83%，有效灌溉面积占全省的76%。2015年，大水网地表水供水量可达到43亿m3，较现状增加26亿m3，有效灌溉面积增加13.33万hm2，正常年份和一般干旱年份可满足供水区经济社会可持续发展需水要求。严重干旱年份和特大干旱年份动用地下储备水源，增加外调水量，可保证城乡生活用水和关系国计民生的生产用水。目前，大水网规划已完成向各市和省直有关厅局的征求意见。下一步待省政府常务会议通过后将付诸实施。

当前，山西水利正处于大发展、大跨越的关键时期，政策研究工作责任重大，任务艰巨。我们将认真贯彻党的十七届五中全会精神，按照水利部新时期治水思路，认真学习兄弟省市在政策研究方面的好经验和好做法，把这次水政会议精神贯彻落实好，进一步强化水利政策研究，为山西水利可持续发展服务，为山西转型跨越发展提供有力保障。■