食品安全监管的法学价值思考

罗 瑜

(四川烹饪高等专科学校,四川 成都 610100)

食品安全监管的法学价值思考

罗 瑜

(四川烹饪高等专科学校,四川 成都 610100)

近年来,食品安全问题屡屡发生,不断引起人们和政府的重视。对于食品安全监管的法学理论依据,从已有的文献来看很少涉及,特别是从价值法学的角度更是鲜见,这不能不说是一个遗憾和缺失。在本文中笔者站在法学的立场透视食品安全监管的立足理论根基,以期给食品安全监管模式的构建以及具体制度建设提供更加充分的理论指导。

食品安全;法学价值;思考

1 价值法学:安全价值为最高价值目标

法律价值是法学的基本范畴之一。从法律价值存在形式上看,分别有观念、理论、制度形式存在的法律价值。[1]有学者指出,法律价值是“在人 (主体)与法(客体)的关系中体现出来的法律的积极意义或有用性”;“只有当法律符合或能够满足人们的需要,在人与法之间形成价值关系,法律才有价值(有用性)可言”[2],在法学界,多将自由、正义、平等等价值作为法的基本价值,而安全价值的地位却没有这般重要了,因此,人们始终只是把安全价值视为实现正义价值的一个相关因素而已。[3]而事实上,无论在任何历史阶段,安全始终是法律价值体系中不可缺少的重要方面。霍布斯将安全价值作为其建构的法律体系中压倒一切的价值,声称“人民的安全是最高的法律”[4],在边沁的功利主义理论中,安全则被视为法律所欲达到的 10个目标中最基本的目标。[5]

在汉语里,安全的习惯用语是指一种状态,它有三种含义:一是没有危险;二是不受威胁;三是不出事故。在英语里,安全即 safety,一方面指安全的状态,即免于危险,没有恐惧;另一方面还有维护安全的含义,指安全措施与安全机构。博登海默认为,安全性一般指人们保持其生命、财产、自由和平等价值状况的稳定化和特定化的一种属性,它是与风险相对而言的,法律的安全价值是指法律能为主体提供一定的法律秩序,应对主体的行为有预先确定的模式,并应对行为法律后果加以明确宣示,使人们在行为之前即可预见法律对自己行为的态度,避免招致不测风险,从而使行为状况稳定化,并尽可能地延续下去。法律安全价值特征为预见性、确定性和稳定性。[3]安全是人类社会生存和发展的首要前提,人们本能地要求在生命、身体、财产和自由等方面得到保护,而且这种需要会一直以某种形式伴随其一生。

从安全价值的主体来看,安全价值包括微观安全、中观安全和宏观安全。微观安全是指社会成员的人身、财产、健康、生命等免于受到外界侵害的现实可能;中观安全则是指社会组织能够保持健康、持续、协调地运行,而不受自然的、人为的或社会的干扰和影响;宏观安全指国家体系中的政治、经济、军事、文化等各系统不受来自外界压力而发生畸形或崩溃。食品安全对于个人、组织和社会有着重要的价值和意义。就微观而言,食品安全与个人的生命与健康息息相关、紧密相连,“民以食为天,食以安为先”。当前我国频发的食品安全事故给消费者的健康甚至生命造成很大的影响,尤其是存在食品安全隐患的食品对于消费者的健康有着潜伏性、累积性和突发性的影响。就中观而言,食品安全是食品企业生存和发展的命脉,如果食品生产企业不能保证其产品的质量安全,不仅损害了消费者的利益,同时也会给企业自身带来安全风险,即企业将不能长期稳定地可持续发展。显然,这一点并非每一个企业都能真正意识到。就宏观而言,食品作为人们生活中最重要的生存资料,和整个社会系统的运行密不可分,有着千丝万缕的联系,可谓牵一发而动全身,食品安全对于政治稳定、经济发展、国家形象等都有着重要的影响。食品安全小而言之对经济发展造成冲击,大而言之则可影响到民族与国家的生存和发展。

从安全价值的内容来看,安全包括政治安全、经济安全、社会安全、环境安全、军事安全、食品安全等。安全和秩序相互结合、联系在一起。安全是以一定的秩序为条件的,并存在于一定的社会秩序之中。但两者的价值指向是不同的,秩序满足的是人类生活和活动的有规则性、连续性和稳定性的需要,安全满足的则是人类自我保护的需要。食品安全是政治安全、经济安全、社会安全、军事安全等安全的前提和基础。长期以来,人们往往在重视政治安全、经济安全、军事安全的同时忽视了食品安全,主要因为食品安全没有前者的表现那么突出和明显。但近年来不论在全球范围内还是在一国范围内所发生的食品安全危机给世人敲响了警钟,食品安全不仅重要,在某种意义上可能比前者更具有深远影响。

当前,我国食品安全监管必须将安全价值的深层理念渗透到立法、执法、司法以及其他监管的各个环节中去。首要在于通过对风险防范制度的设计来实现,面对各种风险构建相应的制度来防范风险,以实现安全价值。“任何社会的法,总意味着某种理性和秩序。”[6]在食品安全监管制度的设计中应将安全放在首位,以保障个体、组织和社会的安全。其次,宣传安全意识,培养公众安全观念。安全意识是指对人的身心免受不利因素影响的存在条件与状态所持有的心理活动总和。它是人们对生产、生活中所有可能伤害自己或他人的客观事物的警觉和戒备的心理状态。当前我国公民的食品安全意识整体较低,相当一部分人认为“不干不净,吃了没病”,有的消费者明知食品已超期仍食用等,对于食品安全缺乏必要的警戒心理和抵制意识。食品安全意识的提高需要通过教育、宣传、引导等各种方式进行。现在已经进入大众传媒时代,广播、电视、电影、报纸、杂志等成为受众获取信息的最基本渠道。国家和有关部门应通过大众传媒有意识地对公民进行食品安全教育,从而提高公民安全意识。最后,通过重塑安全文化,在全社会范围内营造一个注重食品安全的文化氛围,使人们自觉地进行自我保护和保护他人。

2 权利法学:生存权与发展权并重

发展权是一项人权,这是由塞内加尔人凯巴·姆巴耶最早提出的。1970年,凯巴·姆巴耶在斯特拉斯堡人权国际研究所演说中指出,所有的基本人权和自由必须与生存权、不断提高生活水平的权利联系在一起,即与发展权相联系,发展权是一项人权,人类没有发展就不能生存。1986年联大第 41/128号决议通过《发展权利宣言》。此后,发展权是一项人权的观念为国际社会广泛接受。[7]《发展权利宣言》第 1条第 1款规定:“发展权是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。”[8]发展权包括个人发展权和集体发展权。集体发展权与个人发展权的关系表现为:集体发展权的实现是个人发展权实现的前提与条件,个人发展权是集体发展权实现的最终目的;如集体得不到发展,个人发展权不可能实现,但集体发展权的实现并不必然带来个人发展权的实现。

发展权是以生存权为前提和基础的。生存权作为法律概念不仅指每一个生命得以延续的权利,即人作为人应当具备的基本衣、食、住、行等物质保障的权利,也指人的生命不受非法剥夺的权利以及人有尊严地活着的权利。发展权的基本要求在于在满足生存的基础上使每一个社会成员都能平等、自由、充分地开发自己的能力和发展自己的个性。食品不仅是满足个人生存的基本物质保障,而且也是个人发展的重要基础。现在我国人民已基本解决温饱问题,整体进入小康社会,可以说公民的生存权已得到实现。但就发展权而言,我国城乡、区域之间的公民发展尚未达到公平、自由和充分,强势群体和弱势群体之间差距悬殊。不同个体不同群体之间因经济条件、生存环境、制度政策等差异而在食品消费上有所不同。在食品结构和质量上,强势群体所消费的食品结构多样,质量上乘,食品安全相对高于弱势群体。在我国农村,食品安全问题严重于城市,强势群体食品安全事故发生率要低于弱势群体。据一项调查显示,我国城乡青少年在身体素质上有明显差异,城市青少年身体素质高于农村青少年。

食品安全监管应立足于保障个人生存权基础之上,以促进发展权的实现为取向,同时关注并重视两种权利的实现。食品安全风险在我国呈弥散性、非均衡性分布,食品安全监管不应因城乡、区域之间的发展差距而倚重倚轻。食品安全监管在最低限度上保证我国公民的健康和生命不受到食品安全的威胁,在更高限度上应追求如何促进个人健康和个人身体素质的提高。身体素质是发展的重要前提。

3 权力法学:全面管理——适当干预的方式转变

现代民主国家认为一切权力来源于人民,国家(政府)通过人民的委托享有权力并通过权力干预市场,履行维护经济发展、社会公共事务等职能。国家(政府)行使权力的目的是为了更好地服务人民。从国家与市场的关系来看,随着时代的发展而不断发生变化,从全面管理向适当干预的演进是由于市场和国家之间的互动所推动的。在自由资本主义时期,国家对宏观经济进行消极干预,信奉“管的最少的政府是最好的政府”,政府扮演“守夜人”的角色;到垄断资本主义时期,面对席卷世界资本主义的经济危机,凯恩斯理论推翻了市场调节可以实现宏观经济均衡的传统理论,主张政府对宏观经济全面干预,然而好景不长,随之而来的滞胀现象使凯恩斯主义陷入危机,面对“政府失灵”,人们认识到“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的,但国家也是人为经济衰退的根源”。[9]为解决市场失灵和政府失灵,出现了国家干预主义和经济自由主义融合的趋势,人们逐渐认识到,国家对市场的干预应当是多样化的,关键在于国家(政府)对市场经济在多大程度上进行干预,进行适当干预。不得不提的是,“适当干预”的提出是建立在西方国家完善的市场机制基础上的,对市场经济干预的重大前提是要有发达的市场经济。很明显这与我国的发展路径有明显的差别,国家在各个经济发展阶段扮演的角色也是有差异的。我国实行的社会主义市场经济是从计划经济扭转过来的,国家在经济中的作用不是缺少干预,而是全面管理。随着市场经济的有序进行,国家逐渐退出市场竞争领域,国家为履行经济职能和职责,逐步向“干预角色”演进,“管理”的色彩渐渐淡去。所以,我国政府扮演的角色不应是消极干预——全面干预——适当干预,而应该是全面管理——管理为主——适当干预。食品安全关系民生、关系国运。由于市场机制存在着缺陷,不能自行保证食品安全,因此如何运用权力对食品市场进行适当干预显得日益迫切。

第一,适当干预体现在干预时间的事前、事中和事后。受到西方干预理论的影响,在市场出现过度竞争或市场缺陷时,政府才介入进行调控规范或提供公共物品等等,因为只有市场机制发挥作用后,若发生偏颇才需要政府进行矫正,从这一逻辑顺序看,政府的宏观调控是“后置的”。但对于食品安全的干预必须贯穿于事前、事中和事后。具体言之,在食品生产之前政府应通过制定严格的市场准入制度,对于从事食品生产的企业或个人的资产、技术、设施、人员、健康等各方面进行严格的规定,对于无法完全保证食品质量的企业或个人坚决阻止其进入食品行业。在食品生产、加工、运输、储藏、销售的过程中通过质检、抽查等方式及时地发现问题,最大限度地避免安全事故的发生。如果一旦发生食品安全事故,政府有关部门应严肃对待,从严治理,对于相关责任人给予远超出其预期收益或实际收益的惩罚甚至刑事处罚。

第二,适当干预体现在干预措施的消极和积极手段相结合。食品安全监管是政府干预市场的基本表现之一。干预效果建立在干预手段的基础之上。干预手段可以分为消极干预和积极干预,硬干预和软干预。消极干预是指以强制、惩罚等手段禁止违法违规行为的出现;积极干预是指以激励、倡导、发展等手段使违法违规行为不出现;硬干预对应于消极干预,软干预则对应于积极干预。实践证明,不论是社会控制还是政府干预,单纯依赖一种手段不能够达到良好的效果,惟有多种手段相结合,消极干预和积极干预、硬干预和软干预相结合方能达到目的。当前我国食品安全监管还存在许多问题,其中最突出的是干预手段不合理,对于食品违法犯罪者惩罚力度太小,无法形成法律的威慑作用,同时在积极干预上也不尽人意,没有形成食品安全监管的良好社会氛围。

第三,适当干预体现在对于利益的平衡协调。法律最终是对利益的协调,在食品安全监管中存在诸多利益主体,监管者内部、监管者与被监管者之间存在利益冲突,各种类型化的利益如国家利益与集团利益、企业利益与消费者利益、个人利益与公众利益之间也会出现利益冲突,这增加了监管者的监管难度,因此对监管者而言,有效把握和平衡协调各利益间的冲突是非常重要的。利益平衡要严格受到现有制度的约束,以免监管者自由裁量权的滥用,只有现行制度未作具体规定,存在法律漏洞或者现行制度明显违反正义的基本原则时,监管者才可以利用自由裁量权对冲突利益作出平衡协调。对于食品领域而言,消费者明显处于弱势状态,为了维护弱势群体的利益,可以在制度上作出权利的倾斜配置,监管者更是要注重对个体(消费者)利益的倾斜性保护。

人类的生存和发展离不开安全的食品,而食品的安全保障则离不开有效的食品安全监管及其法律制度体系。尤其在经济全球化的今天,社会风险的全球性扩散使得食品安全问题愈加严峻,食品安全监管难度频增。拙文主要从食品安全监管的理论基础方面对我国食品安全监管问题进行反思,希望能对构建完善的食品安全监管法律体系起到作用。

[1]卓泽渊.论法的价值[J].中国法学,2000(6):23-27.

[2]张文显,法律基本范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社,1993:254-256.

[3]博登海默.法理学法律哲学与法律方法 (中译本)[M].北京:中国政法大学出版社,1999:293.

[4]张乃根.西方法哲学史纲[M].北京:中国政法大学出版社,1999:270.

[5]杨心宇.法理学研究:基础与前沿[M].上海:复旦大学出版社,2002:34.

[6]沈宗灵.法理学[M].北京:高等教育出版社,1994:46.

[7]博登海默,米兰·布拉伊奇.国际发展法原则[M].北京:中国对外翻译出版公司,1989:365.

[8]R·里奇.发展权:一项人民的权利[A].沈宗灵.西方人权学说[C].成都:四川人民出版社,1996:284.

[9)道格拉斯·C·诺斯.经济史上的结构与变迁[M].北京:商务印书馆,1999:21-24.

Abstract:The frequent occurrence of food safety issues in recent years has aroused the concern of the people and the government.However,little literature touches upon the legal theories of food safety supervision,especially from the perspective of legal values.This paper adopts a legal perspective to talk about the foundations for food safety supervision,aiming to provide theoretical directions for establishing supervision modes and specific regulations.

Key words:food safety;legal values;thoughts

Thoughts on Legal Value of Supervising Food Safety

LUO Yu
(Sichuan Higher Institute of Cuisine,Chengdu 610100,Sichuan,China)

D922

A

1008-5432(2010)05-0026-03

罗瑜 (1981-),女,四川成都人,法学硕士,四川烹饪高等专科学校烹饪系助教,主要从事食品法规研究。