鲁布革水电站工程的后续效应分析

张耀嗣 杨 姝 周 楠

中国石油勘探与生产工程监督中心 (北京 100083)

鲁布革水电站工程的后续效应分析

张耀嗣 杨 姝 周 楠

中国石油勘探与生产工程监督中心 (北京 100083)

介绍了鲁布革水电站工程的概况、与传统自营制管理体制的区别、所引发的中国工程行业变革等后续效应，研究结果表明：鲁布革水电站工程的实践，启发我们在大型工程项目建设，特别是在石油勘探开发工程项目建设中，要采用先进的工程项目管理体制。

项目管理 后续效应 云南鲁布革 水电站工程

鲁布革水电站位于云南省罗平县与贵州省兴义市交界的黄泥河下游河段。1981年6月，国家批准建设装机60万kW的鲁布革水电站，并被列为国家重点工程。鲁布革工程原由水电部十四工程局负责施工，开工3年后，1984年4月，水电部决定在鲁布革工程采用世界银行贷款。当时正值改革开放的初期，鲁布革工程是中国第一个利用世界银行贷款的基本建设项目。但是，根据与世界银行的协议，工程三大部分之一“引水隧洞工程”必须进行国际招标。在中国、日本、挪威、意大利、美国、德国、南斯拉夫、法国8国承包商的竞争中，日本大成公司以比中国与外国公司联营体投标价低3600万元而中标。大成公司报价8 463万元，而引水隧洞工程标底为14 958万元，比标底大大低了43%。大成公司派到中国来的仅是一支30人的管理队伍，从中国水电十四局雇了424名劳动工人。他们开挖23个月，单头月平均进尺222.5m，相当于当时中国同类水电工程的2.5倍；在开挖直径8.8m的圆形发电隧洞中，创造了单头进尺373.7m的国际先进纪录。1986年10月30日，隧洞全线贯通，工程质量优良，工期比合同计划提前了5个月。

相形之下，水电十四局承担的枢纽工程由于种种原因，进度迟缓。世界银行特别咨询团1984年4月、1985年5月两次来工地考察，都认为按期截流难以实现。同样是那些人（日本大成公司所用劳务为水电十四局提供），两者的差距为何那么大？此时，长期沿用“苏联老大哥”的“自营制”模式的中国水电建设企业意识到这样的奇迹产生于好的管理机制，高效益来自于科学的管理。他们将这种科学的管理方式演绎为“项目法施工”。项目法施工是以工程建设项目为对象，以项目经理负责制为基础，以企业内部决策层、管理层与作业层相对分离为特性，以内部经济承包为纽带，实行动态管理和生产要素优化，从施工准备开始直至交工验收结束的一次性的施工管理活动。

在此强烈冲击下，1985年11月，经水电部上报国务院批准，鲁布革工程厂房工地开始试行外国项目管理方法。水电十四局在鲁布革地下厂房施工中率先进行项目法施工的尝试。参照日本大成公司鲁布革公司的建制，他们建立了精干的指挥机构，使用配套的先进施工机械，优化施工组织设计，改革内部分配办法，产生了中国最早的“项目法施工”雏形。通过试点，提高了劳动生产力和工程质量，加快了施工进度，取得显著效果。在建设过程中，原水利电力部还实行了国际通行的工程监理制（工程师制）和项目法人负责制等管理办法，取得了投资省、工期短、质量好的经济效果。到1986年底，13个月中，不仅把耽误的3个月时间抢了回来，还提前4个半月结束了开挖工程，安装车间混凝土提前半年完成。国务院领导视察工地时说：“看来同大成的差距，原因不在工人，而在于管理，中国工人可以出高效率”。 在计划经济体制下，基本建设战线长期处于“投资大、工期长、见效慢”的被动局面，而鲁布革工程无论是造价、工期还是质量都严格达到了合同要求。一石激起千层浪，鲁布革工程在行业内引起轩然大波，对中国施工建设管理造成巨大震撼。党中央、国务院领导极为重视，要求当时的国家计委施工局对鲁布革管理经验进行全面总结。

鲁布革工程两种不同管理体制的比较

鲁布革的国际招标是在外部条件尚未充分具备的情况下进行的，而且只是电站引水系统进行国际招标，大坝枢纽和地下厂房工程以及机电安装仍由水电十四局负责施工。因此，形成了一个工程两种管理体制并存的状况。这正好给了人们一个充分比较、研究、分析两种管理体制差异的极好机会。

对鲁布革引水系统进行的国际合同管理和计划经济下自营制的管理方式可以从以下几个方面作一番比较：

1 管理方式不同

鲁布革工程管理局和水电十四局采用传统自营制管理方式，而大成公司则采用国际合同管理方式。

2 项目参与各方的关系不同

前者是行政隶属关系或平行协作关系，即鲁布革工程管理局和水电十四局同为水电部下属单位，均为“地师级”；而后者是独立经济实体之间的经济合同关系。鲁布革工程管理局是“代理业主”，又是工程师单位，按照和日本大成公司签订的合同实施对工程的管理。

3 资金来源不同

前者为国家拨款，实报实销，由设计院编制多方会审的“五定概算”核定工程成本，工程局包干；后者是银行贷款，还本付息，鲁布革向世行贷款原定由水电部统借统还，后由云南省电力局偿还。

4 施工队伍的选择不同

前者为国家统一计划，水电部指定，工程局执行。在水电系统，基本上按地区分割，由当地工程局承担。一些大工程由主管部门组织“大会战”；而后者则进行国际竞争性招标，打破地区界线，甚至打破国界，择优选择承包商。

5 项目管理方式不同

前者为行政管理方式，施工单位执行主管部门批准的施工计划，定期检查；后者为合同管理方式，承包商按合同要求施工，业主聘请工程师对项目实施进行监理，并按合同规定支付。

6 投资分配和组成不同

前者按“五定概算”将投资划分为①永久工程；②临时工程；③设备和费用。其中②、③两项和主体工程无直接联系；后者则按招标文件中的“工程量清单”报价，除动员费及税款外，投标报价都要求分摊到主体工程上。

7 项目管理目标不同

前者为多层次，多元化的多重目标管理，由于自营制是行政管理方式，“五定概算”基本上是根据工程进展的不同阶段，不同工作内容划分，因此主管部门对施工单位从准备阶段的临建房屋面积、设备购置到人员工资、津贴都要管，是一种多层次、多元化、多目标的管理；后者则实行综合化的最终目标管理，国际招标的投标报价基本上体现在主体工程上，主体工程的完成量是进度付款的依据。承包商的临建费用、人工工资、管理费、利润都包含在主体工程报价单的单价中，因此，这是一种综合化的最终目标管理方式。

8 支付和结算程序不同

前者为事先支付，主管部门按年度计划下达投资指标，参照本月进度下拨下月投资。而核实工作往往滞后。后者为事后支付，除预付款外，承包商按每月实际工程进度，报送完成工程量清单上的实物工程量，经工程师核实后进行进度付款。

9 工程效益分配形式不同

前者为“建管分离”、“收支分离”，工程最终效益和施工单位无关，盈亏最终由国家承担；后者则是业主对工程效益负责，由于鲁布革管理局是 “代理业主”、“摸拟业主”，鲁布革电站建成后移交云南省电力局接管。

鲁布革引水系统工程进行国际招标和实行国际合同管理，在当时具有很大的超前性，这是在20世纪80年代初中国计划经济体制还没有根本改变，建筑市场还没形成的情况下进行的。“一石激起千层浪”，鲁布革的国际招标实践和一个工程两种体制的鲜明对比，在中国工程界引起了强烈的反响。

鲁布革水电工程项目的后续效应分析

一个60万kW水电站在当时的中国也称不上很大的工程，然而鲁布革的建设受到全国工程界的关注，到鲁布革参观考察的人几乎遍及全国各省市。人们从鲁布革究竟看到了什么？鲁布革究竟引发了中国工程行业哪些后继变革？

1 打破垄断，引进竞争

鲁布革首先给人的冲击是大型工程施工打破了历来由主管部门指定施工单位的做法，施工单位要凭实力进行竞争，由“业主”择优而定。鲁布革引水系统进行国际竞争性招标，标底价为14 958万元，工期为1 597d，有15家购买了招标文件，8家进行了投标。鲁布革引水系统原为水电十四局的工程，已经作了大量施工准备，但是在投标竞争中，日本大成公司投标价为8 463万元，工期为1 545d。十四局和闽江局及挪威联合的公司投标价为12 132.7万元，比大成公司高了30%。日本大成公司以最低评标价中标。水电十四局在大量工人因工程不饱满而窝工的情况下，眼看已到手的工程给了一个“外来户”。引水系统是鲁布革水电站的卡脖子工程，当时国内隧洞施工技术还比较落后，施工器具主要还是手风钻，人们以将信将疑的态度接受了一个外国承包商到中国进行水电工程施工的事实。

2 开放门户，开阔眼界

日本大成公司是国际著名承包商，施工技术先进、施工管理严格。1984年7月31日工程师发布开工令后，1984年10月15日就正式施工，从下达开工令到正式开工仅用了两个半月时间。隧洞开挖仅用了两年半时间，于1987年10月全线贯通，比计划提前五个月，1988年7月引水系统工程全部竣工，比合同工期还提前了122d。实际工程造价按开标汇率计算约为标底的60%。大成公司先进的施工机械、精悍的施工队伍、先进的管理机制、科学的管理方法引起了人们极大的兴趣。大成公司雇佣中方劳务平均424人，劳务管理严格，施工高效，生产均衡。当时曾流传过“在大成公司施工的隧洞里，穿着布鞋可以走到开挖工作面”的佳话。鲁布革工程管理局作为“代理业主”又是“工程师”的机构设置，按合同进行项目管理的实践，也使人耳目一新。所以当时到鲁布革，被称为“不出国的出国考察”。

3 对比反思，发人深省

鲁布革水电工程施工节省工程成本，保证工程质量，特别是提前竣工的事实，使人们从根本上改变了水电工程“工期马拉松，投资无底洞”的固有看法。鲁布革井井有条的施工管理和人们习惯的“走进大工地，脚踩人民币”的印象形成强烈对比。而同样在鲁布革，即便到20世纪80年代中期，鲁管局和十四局签订了甲、乙方工程承包合同，执行国内工程甲乙方投资包干有关规定，但因为投资包干合同缺乏实施细则和可操作性，有了问题还得请水电部解决，还没有脱离行政管理的框框。从对比中人们认识到并不是大型工程建设项目注定要拖工期、超概算，而是因为缺乏良好的体制和科学的管理。人们还认识到，不管是什么社会制度，搞大型工程建设都有它自己的经济规律，大型工程项目施工要降低造价、缩短工期、保证质量。这是人们多年追求的目标，现在鲁布革做到了。人们开始认真了解和学习国外在市场经济条件下实行的项目管理的机制、规则、程序和方法。

4 催人奋起，促进改革

日本大成公司从国外带来的先进施工机械和管理比当时中国工程局的要优越得多，但是实践的结果，却并没有因为巨大的差距而使人们丧失信心，反而坚定了改革的信心，增加了改革的勇气。因为日本大成公司承包工程，在现场日本人仅二、三十人，雇用的400多人都是十四局的职工，中国工人不仅很快掌握了先进的施工机械，而且在中国工长的带领下，创造了φ8.8m隧洞独头月进尺373.5m的优异成绩，超过了日本大成公司历史的最高纪录，达到世界先进水平。使大成公司鲁布革工程事务所长大为钦佩和赞赏。因此，当时来鲁布革参观的人都说“外国人能干的事，中国人一样能干好”！水电十四局“近水楼台先得月”，在地下厂房施工中学习大成经验，成立厂房工程指挥所，改革施工管理体制，调整劳动组合，落实经济责任，实行科学管理，施工人数从662人减少到429人，劳动生产率成倍增加，不仅挽回了拖延3个月的工期，而且提前半年完成土建部分施工，为提前发电奠定了基础。鲁布革的实践激发了人们对基本建设管理体制改革的强烈愿望。

鲁布革的历史功绩和局限性

在中国水电建设发展和改革过程中，鲁布革都占有一定的历史地位，发挥了极其重要的历史作用。鲁布革像投出的一块石头，“一石激起千层浪”，鲁布革冲击波遍及全国，在中国工程界引起了强烈反响；鲁布革又像一面镜子，反映出计划经济条件下基本建设管理体制和管理方式的弊病；鲁布革又像一个课堂，为中国广大工程技术和管理人员提供了学习国外先进技术和管理经验的绝佳机会，在中国演示了现代化项目管理生动的第一课。

但是鲁布革的实践也带有明显的历史局限性：

首先是局部性。鲁布革实践的局部性不仅是一个工程局部进行国际招标，实行国际合同管理，更重要的是鲁布革的国际合同实施是在周边环境基本上仍是计划经济条件下进行的，例如：大成公司的劳务指定由十四局提供，材料设备、配件采购等也指定十四局承担。

其次是模拟性。鲁布革引水工程施工按国际惯例建立了业主、工程师、承包商的管理框架。但鲁布革管理局是“代理业主”又是“工程师”，真正的业主云南省电力局在建设期基本没到位，一直到建成后世行落实还贷计划时才明确业主的责任。

最后是外在性。鲁布革的项目管理有外加的性质。当时，电力工业管理体制改革还没起步，产权改革更没提上日程，人们对国外项目管理的理论和方法的学习认识，有一个从不自觉到自觉，从被动到主动的过程。因此，鲁布革的管理体制改革和项目管理更多的表现为外部的要求。

鲁布革带给中国石油工业的启迪

石油工业推行项目管理试点始于1982年，当时主要是在大庆油田的一些项目上开展试点，但进展缓慢。1986年，在试点的基础上，结合学习鲁布革工程项目管理的经验，当时的石油工业部召开了石油工业推进项目管理工作座谈会，对项目管理进行认真研讨。1987年，在国务院提出学习鲁布革工程项目管理经验的要求后，石油工业部在大庆召开石油工业深化企业改革座谈会上，制定了《关于推行石油勘探开发项目管理的意见》，要求各石油企业广泛推行项目管理。1990年，当时的中国石油天然气总公司在胜利油田召开了石油工业项目管理工作会议，总结交流推行项目管理的经验，制定了推行项目管理的有关规定，并于1990年6月27日出台了《关于推行石油勘探开发建设项目管理若干问题的暂行规定》。该规定明确了石油勘探开发工程项目的划分及分级管理，规定了项目管理的程序、项目的承包形式及内容、项目管理的组织及职责、项目管理的基础工作、项目实施过程的监督和约束、项目的考核及奖励、项目管理的思想政治保证等操作原则，对全面推行项目管理提出了更加具体明确的要求。自此，各石油企业积极探索，勇于实践，使推行项目管理的工作不断取得新的进展。

1998年，我国石油行业进行油公司模式改造，把石油企业中由各大行业性公司代行的三大政府管理职能——政策制定、宏观调控和资源所有权从企业中分离出来，划归相关部委和专门的石油资源管理机构统一管理。石油企业在除去政府管理职能后经集团化重组和股份化改造，真正成为市场主体和法人实体，形成以油公司为核心的企业集团，生产实行专业化，服务实行社会化，运行实行市场化。项目管理体制日臻成熟，并由此形成了一个发育完善的石油工程项目建设业主方和施工作业专业服务方的市场。

鲁布革的几点启示

启示之一：大型基本建设项目的管理必须遵循它内在的经济规律，建立科学的管理机制和采用科学的管理方法，而科学的项目管理又必须以规范的市场秩序为基础。同时，建立规范的市场秩序又必须以明晰的产权结构、成熟的市场条件和健全的法制环境作为前提和支持条件。

启示之二：从鲁布革开始的实践证明，国外在市场经济条件下长期形成的为社会公认的市场交易规则，和处理项目参与各方利益和关系的一般原则，即被称为“国际惯例”的比赛规则，如世界银行采购导则，FIDIC合同条款等，其基本原则同样适用于社会主义市场经济条件下中国的大型工程建设。

启示之三：项目管理机构在中国是一个新生事物，这些年来有了很大的发展，但与国外的工程咨询业相比，还存在很大的差距。中国的工程监理单位专业化程度不高，工程咨询还没有形成产业规模，更缺少著名的工程咨询公司。项目管理机构介于业主和承包商之间，是保障双方履行合同的监督机制。FIDIC要求“工程师”以其熟练的职业技能和良好的商业信誉为业主服务，它应当具有独立性、公正性和权威性。权威的中介机构在保障工程顺利实施中具有重要作用。因此大力发展中国的工程咨询业，使之进一步专业化、规范化、市场化，是建设行业与国际接轨的重要任务。

启示之四：项目管理是一门科学，而且是一门汇集了工程技术、工程经济、国际金融，财务管理，法律事务和公共关系等各门学科的综合性边缘科学。项目管理所需要的人才是既懂技术又懂经济，并且具有较强处理社会公共关系和协调不同利益实体能力的复合型人才。

[1]郑新权,高志强,罗东坤.石油工程项目监督管理[M].北京:石油工业出版社，2006.

This paper introduces the general state of the Lubuge hydropower station project,the difference between this project and traditional self-management system,as well as the caused after-effect like the innovation of China engineering industry.The study indicates that the practice of Lubuge hydropower station project has enlightened us on the adoption of advanced management system of engineering projects in the construction of our large engineering project,especially in the construction of petroleum exploration and development engineering project.

project management;after-effect;Lubuge in Yunnan;hydropower station project

张箫铃

2010-11-09