农村社会福利:制度转型与体系嬗变

李海金,贺青梅

(1.华中师范大学 社会学院,湖北 武汉430079;2.华中师范大学 中国农村问题研究中心,湖北 武汉 430079)

由于农村社会福利问题与家族具有更高程度的关联性,家族作为一种文化要素,具有较强的稳定性与滞后性,在一定社会中往往处于基础性层面,不可避免地对社会福利制度具有极强的形塑作用。必须深入挖掘家族文化及其变迁过程对农村社会福利制度转型的内在影响,才能洞察农村社会福利制度转型的动力与机制。基于上述考虑,本文的研究思路是:以农村社会福利体系及其制度转型为研究主题,探讨家族文化变迁对农村社会福利制度转型的外在影响,聚焦农村社会福利体系的历史演变过程和基本特征,尤其关注其与更宏大的社会转型和结构变迁的关联。

一、家族文化变迁中农村社会福利的制度转型

不管是西方发达国家还是东方等地的后发现代化国家,都有自己的社会福利制度,但每个国家及社会的福利制度往往又有较大的差异。这种差异除了与其社会形态、框架有关联之外,还与所在社会的文化型式有着高度的关联性。相对于经济、政治和社会变迁,文化变迁速率要慢得多,一定社会的文化形态作为社会的基础层面往往具有较强的稳定性与滞后性。在这一意义上,文化作为一个重要影响变量对社会福利制度具有较强的形塑作用。对于中国尤其是农村地区的社会福利制度而言,文化中的家族要素是其中最为核心的作用主体。

家族文化是中国农村社会最基本的文化形态。在传统农村,个人和村落之外的各类社会团体都不是社会的基本组成单位,只有家族才是独立、完整的社会单元,构成农村社会的基本结构要素。林语堂曾一针见血地指出:“家庭制度是中国社会的根基,由此而生发出各种社会特点,这个家庭制度以及乡村制度——家庭制度的更高一级阶段——可以用来解释中国社会中的所有问题。”[1]当然,农村家族文化在宏观的社会政治变迁中也发生了非常深刻的变化,尤其是在20世纪下半叶前所未有的社会政治变迁中家族文化经历了消解、延续与转换的过程。这种变迁过程有两个对比鲜明的历史时期:一是建国前后,一是改革前后。

1949年建国前后,家族制度及其组织在一系列的政治社会运动中受到沉重的打击与摧残,其结构、功能和组织机制都被极大地消解。其中最大的消解因素就是土地改革运动。土地改革运动通过没收地主等剥削阶级的土地,划分阶级成分,打碎并重建农村的政治社会制度等一系列行动从根本上瓦解了传统家族制度存在的经济条件、政治社会基础和精英力量。首先,通过没收族田和“打土豪、分田地”,彻底瓦解了家族制度存在的经济条件。如同徐扬杰所言,“土地改革彻底消灭了家族制度的经济基础”,“贫困农民分得土地,使‘收族’失去意义”[2]。其次,打碎并摧毁传统乡村的社会组织体系,重建一套新型的以党政组织为基本组织依托的超家族组织体制。土地改革不仅仅是一场政治运动,还是一场非常深刻的社会运动,彻底改造了传统的农村社会结构并建立了一套全新的社会体制和组织体系。再次,颠覆农民传统的以家族为基点的社会意识,使得农民的认同对象从家族转移到阶级之上。通过土地改革,党和国家真正地进入乡村社会并将阶级成分镶嵌于每位乡村民众身上,并用阶级意识替换了传统的家族意识。而且,在这种新型社会意识重建过程中,农民的认同对象也发生了根本性变化,从昔日的家族认同转向阶级认同。经过土改等政治斗争,农民社会关系的处理原则不再是家族关系的亲疏与辈份的高低,而是阶级成分的好坏与阶级觉悟的高低,正所谓“亲不亲,阶级分”。最后,通过经济上的剥夺、政治上的打压和社会上的颠覆,土改运动还对家族组织的中坚力量家族精英尤其是族长进行了沉重打击与批判。家族精英一般是家族中的富有者,在阶级划分中大多被划为地主、富农等剥削阶级或者被斗争阶级。

在传统农业社会,家庭和家族具有独具特色的超稳定结构,在社会福利领域中发挥着最重要的作用,在养老、医疗、生育和救济等方面承担着基本的福利保障功能。但在土地改革运动中,家族及其文化要素遭受了严重的冲击,家族的社会功能也随着其制度与组织体系的摧毁而消减。伴随着新型乡村政权和组织体系的建立,以社会救济、社会保障为基本形式的社会福利制度进入农民的生活视野,家庭和家族的福利保障功能得到部分替代。但也要认识到,土地改革运动并没有彻底摧毁家族制度与文化的根基。“实际上宗族势力适应新的社会秩序,只是从昔日有组织的宗族力量化做了非组织的宗族力量——一种仍然存在的认同聚合力在不同程度上仍支配地方事件进程的势力”[3]99。从这一意义上,家庭和家族的社会福利功能仍然得到了较高程度的保留。其实,从这一时期农村社会福利的实际运行状态也可以看出,新中国政府进入农村社会福利领域更多地只是一种努力、意图或者形式化的方式。国家将更多的社会福利资源放在城市地区,农村仍然处于社会福利事业的边缘地带。

其后,通过农业合作化和人民公社化,农村的基本经济和社会体制再次发生较大的变革。这两场运动首先是经济领域的运动,即改变了以前的生产资料私有制,实现了土地、农具、劳动力等基本生产资料的集体化处置,使农民进入到一个超家族的社会生活共同体之中。人民公社体制的建立彻底地变革了乡村社会的运行方式,促使人民公社这一经济、政治与社会功能统合在一起的超级组织形式占据了乡村社会的组织顶端,以生产队—生产大队—公社为组织架构的社队共同体取代了家族共同体,并对家族文化形成了最有力的冲击。这种冲击主要体现在两个方面:一是超血缘关系和统一指挥的劳动组织削弱了家庭的生产职能,家庭劳动方式被取消,家庭和家族的基本功能被遏制。二是社会体制有力地渗入村落家族共同体,改造了原有的家族权威。行政组织成为乡村生活中不可替代的权威[4]。与此同时,行政关系取代血缘、亲缘、地缘关系成为农村社会的主要社会关系。在这种背景下,家庭、家族福利和国家福利出现了此消彼长的变化,家庭和家族福利显现了一定程度的弱化与消解,而国家通过建立一套以合作医疗、贫困救济和“五保”制度为主要内容的农村社会福利体系强化了对农村社会福利的供给责任。但由于国家对农村的社会福利资源投入很有限,导致此时的农村社会福利水平处在一个较低的层次上。而且,家庭作为一个完整的单位并没有受到根本的破解,家族作为一个社会文化单位也没有被根本颠覆,整个社会也处于高度的均等化状态,社会分化程度很低,又缺乏一定规模的社会流动,因此家庭和家族的社会福利功能仍然较为显著。

改革开放以后,随着家庭联产承包责任制的全面推行和人民公社制度的解体,以及集体经济和集体性社会福利制度的瓦解,家庭或者个人不得不更多地承担养老、孤儿抚育、医疗和就业等社会福利事务,家族组织及其文化形态又呈现复兴趋势。正如庄孔韶所说,“最近几年,乡村宗族与家族主义又有‘复兴’之势,无论其中包含多少变异的成分,可以肯定地说,在今后一个相当长的历史时期,家族主义仍是中国乡村社区变迁调适的一个关键所在”[3]95。但也应看到,由于工业化、城市化和现代化的外在影响,家庭和家族的结构、功能及其稳定性已发生了很大的变化,其社会福利责任和供给能力也会出现较大程度的下降。在这种背景下,除了继续加强家庭在某些层面的社会福利责任之外,还需加强家庭之外的社会政治组织对农村社会福利事业的支持力度,尤其是强化政府的责任与作用,以应对家庭自身的变化,增强农民个体抗御社会风险的能力。

二、社会转型与结构变迁中农村社会福利的体系嬗变

前文着重从家族文化的视角勾勒了半个多世纪以来农村社会福利的制度转型过程,这些分析更多是从历时性维度去挖掘农村社会福利的演进脉络、发展逻辑和动力机制。然而,这些分析是不够的,当下社会的体制性和结构性变化对农村社会福利的影响可能更加直接、显著。因此还必须将农村社会福利置于社会转型与结构变迁的共时性维度中作出更有现实性和针对性的阐释。

中国社会正在“从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型;从农业社会向工业社会转型;从乡村社会向城镇社会转型;从封闭半封闭社会向开放社会转型;从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型;从伦理社会向法理社会转型”[5]。从某种意义上而言,相对于改革至今以建立社会主义市场经济体制为目标的经济结构转型,这场侧重于社会层面的结构转型更为深刻,其影响更加深远。社会福利体系作为社会体系的一个方面自然也无法逃脱上述深刻的社会转型与结构变迁的总体规制。

不过,作为一个后发内生型的现代化国家,中国社会福利体系建构的初期阶段很大程度上是以西方发达国家的社会福利框架为比照对象进行经验借鉴和教训吸取的结果。然而,由于理解上的失误,盲目将西方的高福利负面效应运用于中国语境中,以至于不恰当地采取了政府的消极福利政策。贯穿中国社会保障制度建设过程的主导思想,基本上都来自西方经典著作或高福利时期的改革理论和经验,并推导出“高福利会对经济发展产生负面效应”这一经验性结论。其政策后果是政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。其突出表现是,家庭和个人被重新界定为社会保障责任的主要承担者,而政府则只限于补偿或解决从计划经济向市场经济转变过程中部分社会成员的传统权益受损的问题。这种不恰当的社会福利政策的建立过程依据的是对西方高福利问题的片面认识。在考虑社会保障制度的改革时,我们被和西方国家起始状况表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我国的城市改革是从一个社会主义大锅饭的全民福利的基础出发,西方很多发达国家则是在福利国家“全民福利”的基础上进行改革,所以很多问题具有表面上的共同性,这使我们把他们要改革的问题当成了我们必须避免的问题[6]。更深入的分析表明,这种表面上的共同性背后隐藏着对中西方社会福利政策所处的社会境况和社会走向的深深误解。尤其是对农村地区来说,中国从来没有建立如同西方福利国家的高度福利状态,不仅如此,农村地区的社会福利一直处于较低的水平,而且其供给主体主要是农民和农村社区,国家只是作为最后出场者甚或“救命的稻草”发挥非常有限的保障作用。在这一意义上,中西方学术界和实务界事实上讨论的并不是一个问题,而是两个几乎不相干的论题。

因此,对于处于快速社会转型与结构变迁的中国而言,在农村社会福利领域,我们的政策主张不仅不应是弱化政府的责任和作用抑或政府的隐然退出,反而应当定位于强化政府的责任和作用并切实确立政府的主导作用。

正是在上述的理论与实践背景下,我们在此着重探究国家 (政府尤其是地方政府)对农村社会的控制方式与农村社会福利之间的关联性、程度和方式。改革前后,国家在农村的权力行使方式、社会控制方式及其互动关系经历了一个根本性的变化。改革前,权力高度集中于政治体系的上层,国家对农村的社会控制方式比较强硬、直接而单一,其政治性或者行政性特质非常凸显,社会位序上的上下隶属关系明显,管理与被管理、命令与服从的关系形态占据主导地位;而改革后,随着分权式改革[7]或曰放权式改革[8]的推行,权力开始向政治体系的下层和基层社会扩散,国家对农村社会的控制方式及其权力行使方式也发生了根本转型。昔日单向的统治管理式的权力形式转化为如今的双向互动的治理型权力,政治与行政之外的更多权力作用形式诸如法律、经济、社会、文化等开始作为主体性的手段进入社会实践领域。

社会福利事业作为一项社会公共事务,在制度设置与实际运作等层面与政府的社会控制方式具有很高程度的关联。社会福利从属性上看不是国家的政治领域或政府的行政事务,而应归属于国家的社会领域或政府的社会职能,因此就不仅仅局限于国家和政府的内向范围,而应进入与其他行动主体共同作用的扩展性活动领域,主要就是国家和政府与社会的互动空间,这自然就涉及到政府的社会控制方式问题。政府对社会的控制方式从总体性和整体性层面制约着社会福利的制度形态、实践形态、内容结构、基本特质、运行方式及其转型趋向。在农村社会福利领域,以上所述的两个论题之间的关联性和关联方式同样发挥着重要作用。这些分析并不是纯粹逻辑推理的结果,而是来源于笔者对以艾滋病患者为代表的农村社会福利的实际运行过程的实地考察。在实地研究中,我们深深地体察到地方政府对农村社会的控制方式与农村社会福利事业之间存在着高度的关联性,前者对后者的实际运行状态有着举足轻重的制约作用。在当前的中国基层社会,最能体现上述情形的恐怕当属非政府组织。在长期的“强国家、弱社会”的政治社会格局下,非政府组织的生存空间一直较为狭窄,并具有很强的依附性。下面我们以一个非政府组织为分析载体,考察其在艾滋病防治工作中的进入困难和政府限制,进而探索农村社会福利事业的运行状态和机制。

鄂北川镇是该省艾滋病的重灾区,自2001年4月确诊首例 HIV感染者之后,截至目前,经湖北省艾滋病检测中心确认 HIV抗体阳性392例,分布在全镇30个行政村 (居)委会,涉及376个家庭。由于此地艾滋病的主要传播途径是单采血浆,具有一定的历史阶段性,并在很大程度上与医疗知识、技术等可防可控性较强的因素有关,所以,在艾滋病防治工作中除了政府部门的强力介入外,专门为艾滋病患者提供各种服务和权益保证的民间组织——“温馨家园”也作为一个重要的社会支持力量参与其中并开展了较有成效的工作。不过,实地调研发现,该组织在开展防艾工作中受到地方政府的各种限定和管制,地方政府通过各种方式对其进行干预和渗透。首先,在组织管理体制上,它必须在政府部门进行正式注册以获得合法身份并接受政府相关部门的行政管理,并受到地方疾病预防控制中心的工作指导和技术监管。其次,在组织架构上,它归属于当地卫生院的一个科室,享有市政府每年下拨的活动基金,并能够获得许多政策上的优待和优惠。最后,在运作机制上,它并不能自主地、独立地在农村地区开展社会工作,在很大程度上受到地方政府的控制。这种控制效应集中体现在对其组织精英的渗透与制约上。该组织的精英人物是地方政府从卫生院指派的专业医生,其工作主要有两项:一是为艾滋病患者提供各种医疗服务诸如药品的发放、身体检查与治疗等技术性服务,这些都是在政府医疗部门的领导和指导下完成的;二是配合地方政府开展医疗宣传工作,并完成某些带有政绩宣传色彩的接待性任务,承担着政府的政策传达者和意见反馈者角色。在对“温馨家园”及其组织精英的控制中,政府主要采用了三种独具特色的机制。一是选择机制。政府通过挑选自己满意的人员来从事非政府组织的管理工作,可以方便地实现自己的权力意志和有效地实现自己的管理意图,以维持较为稳定的政治—社会互动型式。“温馨家园”的领导者就不是由该组织的上级机构而是由当地政府挑选产生的。二是任务机制。通过制定标准化指标来规范组织及其精英的行为方式,从而非常顺利地将政府的政策指向、行动导向和价值理念注入其中。地方政府通过为专业医生等组织精英设定若干工作任务的方式直接或者间接地指引其工作方向和内容,进而将民间组织的功能与结构导入政府所设定的轨道。三是中介机制。地方政府并不是直接地对“温馨家园”进行控制和管理,而是借助于疾控中心等中介性的正式组织。在实际运作中,“温馨家园”在财政、技术、人员等诸多方面都依赖于疾控中心的支持[9]。

可以发现,农村社会福利中政府角色和功能定位的应然状态与当前地方 (基层)政府的社会控制方式之间显现了不可小视的张力与错位,这种不断扩展的张力已经极大地制约了农村社会福利的良性发展。在应然层面,与改革以后尤其是村民自治全面推开后国家权力的部分退出相反,政府在农村社会福利领域不仅不应退出与弱化,反而必须加强。然而,政府并没有为这些应然层面的社会政策构建起适应性的实现方式和路径,而是继续沿用过去的“政府包办”或者“行政统摄”的运转方式。具体而言,地方政府在实施社会政策时仍然沿用以前硬性、直接的社会控制方式,在控制机制方面也继续采用单一的行政化机制,而没有随着社会转型和社会发展的需要及时作出调整,从而显性地展现为社会转型与政府转型之间的严重不一致、不协调。这种不一致和不协调具有较强的历史延续性,在改革时期有着非常集中的体现:一是以放权式改革为导向,政府在职能转变的同时部分地退出某些不应退出的社会领域,导致村庄公共物品供给不足;二是在政府转型时没有及时对社会体系进行适应性的培育,使得政府所转移和分化出来的社会功能没有得到有效承接。

鉴于此,笔者提出三个层面的应对策略:一是构建“政府主导,社会参与”的农村社会福利供给体系。二是确立“多元供给,社会生产”的农村社会福利运转方式。农村社会福利的良性运转有赖于供给与生产的适当区分与有效衔接,供给指涉的是提供主体或者筹资主体,以公正和公平为导向;生产指涉的是具体的实现方式,以效率为导向。从政府和社会两类组织形式的性质设定、功能定位和运行规则来看,由社会组织 (包括市场组织)来承担农村社会福利的维护和服务工作往往能够取得更好的成效。在城市公共服务领域日渐兴盛的“政府购买服务”已经充分地证明了这一点。三是建立“需求导向,主体突出”的农村社会福利决策机制。在很长一段时间里,我国都是采用“供给主导型”的公共物品供给决策机制,公共物品的供给内容、数量、质量和位序取决于供给者的供给能力、意愿而非享受者的需求。在当前的农村社会福利事业中,应突出农民的主体地位,强调农民的公共参与和利益表达,建立“需求主导型”的决策机制,并逐步寻求相应的评估体系与调适机制。

[1]林语堂.中国人 [M].北京:学林出版社,2000:180.

[2]徐扬杰.中国家族制度史 [M].北京:人民出版社,1992:465,466.

[3]庄孔韶,银翅.中国的地方社会与文化变迁 [M].北京:三联书店,2000.

[4]王沪宁.当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索 [M].上海:上海人民出版社,1991:56-57.

[5]李培林.另一只看不见的手:社会结构转型 [M].北京:社会科学文献出版社,2005:2.

[6]徐月宾,张秀兰.中国政府在社会福利中的角色重建 [J].中国社会科学,2005,(5).

[7]王绍光.分权的底线 [M].北京:中国计划出版社,1997.

[8]徐勇.内核—边层:可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读 [J].开放时代,2003,(1).

[9]陈雯.精英控制视野下国家对农村基层社会的控制——以湖北洪市和湘市的“温馨家园”为例 [J].“湖北省农村艾滋病孤儿的权益保护及社会支持系统构建”项目研究报告.