山西省农村土地管理制度研究

孙月蓉

(太原师范学院经济系,山西太原030012)

十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确提出了健全严格规范的农村土地管理制度。在新的经济形势、政策的指导下,研究山西省的农村土地管理制度,对明确山西省下一步完善农村土地制度的方向和对策有着重要意义。

一、山西省农村土地管理制度的发展

在《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规的指导下,为加强土地资源开发、利用、管理,山西省结合本省实际,历年来颁布了一系列的农村土地法律法规,形成了系统的农村土地管理制度体系。

山西省颁布农村土地管理制度大致分为三阶段:

第一阶段1980-1990年:1987年1月颁布《山西省土地管理实施办法》规定,“乡 (镇)、村居民对宅基地只有使用权,没有所有权”,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。同年5月颁布《完善土地承包责任制的试行办法》提出,“进一步稳定土地承包关系”,“促进土地适度规模经营”;10月颁布《关于认真加强土地管理坚决制止乱占耕地的通知》。1989年2月颁布《关于贯彻执行〈山西省土地管理实施办法〉的几项规定》,当年9月第二次修正《山西省土地管理实施办法》。

第二阶段1990-2000年:1994年2月颁布《延长农村土地承包期允许土地使用权有偿转让的实施办法》,提出“建立稳定、完善、流动的土地经营制度”,“促进土地合理流动和高效利用”,“允许土地依法转让、出租、入股”。1994年9月《山西省农用土地资源开发利用管理办法 (修正)》规定开发后的土地用于农业生产的,在合同规定的使用期内,土地使用权可继承和转让。1994年11月《山西省集体农用土地使用权转让租赁条例 (修正)》再次明确省内集体农用土地使用权可以转让、出租、入股、继承。1995年8月颁布《山西省土地复垦实施办法》,1999年9月颁布《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。

第三阶段2000年至今:2004年2月《抓紧抓好落实〈中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法〉的通知》要求承包经营权证发放到户;县、乡两级建立完善的土地承包经营权证、土地承包合同及土地流转登记档案。2004年9月《山西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》规定:“承包方有权按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、出租、互换、转让、代耕等方式进行农村土地承包经营权流转。”2005年10月《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》规定土地补偿费要以不低于80%的比例支付给被征地农民。2007年9月省政府出台《全省被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》,要求劳动保障部门做好被征地农民就业培训和社会保障工作,确保被征地农民的生活水平不因征地而降低;并规定按城市规划区为失地农民制定社会保障办法。2008年5月《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法 (修正案)》规定,县级以上人民政府应将因征地而失地的农民纳入城乡就业体系,建立社会保障制度;严格禁止土地闲置。2009年6月省政府发布《关于落实被征地农民社会保障费用的通知》,规定在现行补偿标准基础上,按各县 (市、区)平均征地统一年产值标准的五倍提高征地补偿费用,划入县级被征地农民社保资金财政专户,专项用于支付社保费用。

总结山西省农村土地管理制度发展历程,可见其在不同的发展阶段进行多次修正、改革,反映出山西省在土地管理制度的制订上,贯彻国家土地政策、因地制宜,在不同历史时期表现出不同的侧重点。第一阶段明确农村土地集体所有,稳定农村土地承包经营制度,提出了适度规模经营的思想。第二阶段提出允许土地使用权有偿转让,促进合理流动;第三阶段明确土地的多方式流转、规范土地的征收和失地农民保障制度。

二、山西省农村土地管理的现状分析

随着城市化进程和农业集约化、规模化经营的发展,山西省征用农地面积增加,土地流转速度加快,流转方式日趋多样,为土地流转提供政策、技术保障,为失地农民提供就业、生活的保障,不仅仅是农村、农业现代化和农民增收的需要,也是促进城乡经济协调发展的需要。山西省农村土地管理制度突出的问题:

(一)集体所有权主体虚化

根据法律规定,农村土地的经营管理者首先是集体经济组织或者村民委员会;其次村民小组;最后,农村集体经济组织不健全的可以由乡 (镇)人民政府代为经营管理。据调研,山西省多数的土地是以村民小组为单位进行土地发包、土地调整等。村里掌管着大约5%的机动地,其它95%的耕地都由村民小组管理,其中村民小组也有大约不超过10%的机动地。[1]村民委员会和村民小组是社区居民自治组织,没有独立的法人地位。虽然在平时经营管理着农村土地,似乎是农村集体土地所有权主体的代表,但在处理诸如征地等重大问题时,乡(镇)人民政府往往是实际的决定主体。

由此引发矛盾:一类是乡镇政府、村组织内部违法随意改变农民承包耕地的用途或者用机动地谋求私利。如2009年6月阳曲县一村委主任冒领征地补偿款被判刑。[2]一类是地方政府和开发商违法违规,随意侵占农民土地;征地补偿不到位,不落实对农民的安置。山西省国土资源厅2007年11月通报10宗土地违法典型案件,集中在非法占用、租赁耕地用于非农建设、拖欠征地款的矛盾上,案件中涉及的村委会、地方政府均存在违法违规行为。[3]

(二)农村土地流转制度亟需健全

土地流转实现了土地资源整合、为规模化经营创造条件,促进了农村劳动力的解放和传统农业向现代农业的转变。山西省农村土地流转显现出良好发展态势:截止2007年12月底,全省土地流转面积达9.02万公顷,占承包耕地面积的3%;参与流转的农户达34万户,占承包农户数的6%。2007年流转面积比2005年(5.36万公顷)增长了68.2%;比2006年(6.61万公顷)增长了36.5%。[4]但随着土地承包经营权流转规模扩大,速度加快,流转对象和利益关系日趋多元,各种问题也逐步暴露出来,如出现违背农民意愿强行流转、土地流转信息渠道不畅、流转服务机制匮乏、流转不规范、改变土地用途出现“非农化”等问题。

由此迫切需要加强土地流转制度的建设,为土地流转提供管理和服务,使市场机制在土地资源配置方面充分发挥作用,确保流转健康有序,保障农民的利益。

三、完善山西省土地管理制度的建议

完善山西省农村土地管理制度,解决问题的前提是实现对土地的用途管制,核心是处理好土地产权主体问题,途径是政府对土地流转提供全面服务、为失地农民提供有效社会保障。

(一)完善土地用途管制制度

实行严格的土地用途管制制度,是保证粮食安全、保障经济社会健康和可持续发展的现实要求。

1、管制的前提是科学规划。对土地情况的全面掌握,以及公平、民主的规划程序是科学规划的前提。因此,必须做好土地调查和统计工作,并让规划涉及的利益各方充分参与到规划工作中。

2、管制的关键在于有效地限制地方政府擅自改变用途规划的权力,应建立严格的规划许可制度,重点在农用地向非农用地的转移和耕地后备资源的开发管制。

3、管制的保障是监督执法的力度。应加快利用科技手段监督规划实施,将科学技术与实地检查相结合,建立土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。[5]

(二)明确农地集体所有权主体

在国家对土地用途管制前提下,村集体自治组织应成为集体所有权的代表,代表村民的集体利益行使集体所有权。

1、明确集体土地所有权

农村集体土地所有权主体为全体村民,村民通过其代表机构和一定的民主程序行使其土地所有权。一定范围的农民集体成员,按照农民集体的共同意志,实际支配集体财产,最终满足集体利益和个人利益需要。首先通过一定的组织形式形成集体意志,并对集体所有的财产支配作出决策。其次通过一定的组织使决策得以贯彻执行。应在现有制度基础上,强化村民代表大会的职能,使其成为农民集体所有权的代表机构、决策机构。

2、健全集体土地所有权的执行机构

村民委员会是农村居民的自治机构,但实际上并未实现自主自治,基本上是乡级政府的基层执行机构。要实现集体全体成员对集体所有的土地的利用及处分的决定权,必须要有相应的集体成员的自治机构相配合,否则集体所有就可能流于形式。因此,应转变村民委员会的职能及其性质,使其成为执行村民代表大会意志的机构,同时兼具管理职能。

(三)完善土地承包经营权流转制度

完善土地承包经营权流转制度,应从政府成为农村土地使用权流转的监管者、服务者入手:

1、建立健全规范管理制度

加强土地承包经营权流转规范管理,前提是确保流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益。首先流转形式严格遵循法律和政策规定。其次加强对流转土地农业用途的监管,引导农地流转方向,确保农地农用。三是加强监管土地流转中违法违规行为。各政府部门应加强协作,完善农村土地突出问题专项治理工作机制。

2、培育土地承包经营权流转市场

培育土地流转市场应鼓励依托现有农村经营管理部门建立流转服务组织,制订、指导签订规范的流转合同文本,健全登记备案制度,提供法律政策宣传、信息咨询、价格评估、纠纷调处等服务,建立流转服务平台和网络,健全流转机制。

(四)完善农民的社会保障制度

在山西省大多数农村,土地依然是农民就业、生存和社会福利的主要保障。这反映出农村社会保障制度的缺失,应重视农村社会保障体系的建立,弱化土地保障功能。

完善农村社会保障制度,应采取因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿的原则,首先健全基本养老和医疗保险制度,其次建立最低生活保障制度,最后积极发展社会福利、社会救济和社会互助制度。

[1]国土资源部咨询研究中心.赴山西省“农村集体土地产权制度”调查报告[EB/OL].http://www.nctudi.com/new s_show.php/id-963.

[2]冒领征地补偿款阳曲县一名村委主任被判刑.太原晚报 [EB/OL].http://www.sx.xinhuanet.com/ztjn/2009/06/10/content_ 16864066.htm/2009-06-10/2009-06-19/2009-07-20/.

[3]山西省国土资源厅通报第一批10宗土地违法典型案件 [EB/OL].http://www.sx.chinanew s.com.cn/2007-11-06/1/55041.htm l.

[4]山西省农业厅经管局.山西省农村土地承包经营权流转及规模经营情况调研报告 [EB/OL].http://xz4.2000y.net/114005/index.asp?xAction=xReadNew s&New sID=39569/2009-07-20/.

[5]张一翔,段然.从政策与法律的视角浅谈农地问题、原因与改革途径 [J].北京农业,2009(6):52-55.