政策性农业保险面临困境及对策探析

贾达文

(中国人民财产保险股份有限公司朔州分公司,山西朔州036000)

一、我国政策性农险发展现状

我国从1982年起恢复办理农业保险业务,逐步试办了种、养殖业100多个险种,区域涉及除西藏自治区以外的各省、市、自治区,保费收入由1982年的23万元增加到1993年的8.3亿元。在保费快速增长的同时,赔付率大幅上升导致农业保险出现经营亏损。据统计,1982年～2003年间,人保系统农业保险平均赔付率88%,超过商业保险盈亏临界点19个百分点。随着政府支持性措施的减弱,各家保险公司相继取消了农业保险。党的十六大以来,中央连续发布关于“三农”问题的“一号文件”,明确指出“建立农业风险防范机制,积极发展农业保险,按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则,建立完善农业保险体系”。国家将保险纳入经济发展范畴,要求商业保险公司参与农业保险的经营,为农业保险业务发展提供了千载难逢的政策环境。

(一)试点补贴范围

2007年中央财政首次安排10亿元,对内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川6省区的玉米、水稻、小麦、大豆、棉花5种农作物和22个中西部省区的能繁母猪实施保费补贴;2008年中央财政预算用于“三农”的各项支出达到5 625亿元,比上年增长30.3%。2009年中央财政部种养业保险保费补贴扩大到17个省区6种农作物、和江西、湖南、福建3省区的森林、22个省区的能繁母猪和奶牛。在试点范围逐步扩大的同时,种植业保费补贴比例也由2007年的25%提高到2009年40%。同时鼓励各级财政对农业保险给予保费补贴;完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系;鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加保险。中央政府层面的高度关注和强力支持,使我国农业保险取得了长足的发展。

(二)试点推广情况

近年来,我国政策性农险试点范围逐步扩大,险种达160多个。2008年,全国农业保险责任金额达到2 400亿元。国内承办中央政策性农业保险的公司有人保财险、中华联合、安徽国元、安华农业、上海安信农业、阳光农业共6家。其中市场份额占54%的人保财险在服务新农村建设方面,保障农户6 625万户次;承保农作物和林木面积0.21亿公顷,约占全国耕地面积的1/6;承保能繁母猪4 308万头次,占全国能繁母猪承保总数的85%以上。通过保险机制防范和化解“三农”风险,充分发挥了保险的社会管理职能,促进农业发展、农民增收,实现了对农业生产力的有效保护。

(三)试点运作模式

按照政策性农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的基本原则,各地不断创新经营模式:

一是地方政府承担超赔责任模式。内蒙、辽宁、吉林等地《政策性玉米、小麦种植业保险实施方案》中与地方政府约定以省或市实行封顶赔付,累计赔付金额不超过当年实缴保费的1.6～2倍;二是联办共保模式。江苏省政府与保险公司风险共担,利益共享。人保财险作为首席承保人,联合多家保险公司组成政策性农业保险“共保体”,按照“单独建帐,封闭运行,逐年滚动,以丰补歉”的方式实施商业化运作;三是商业自办模式。中央政策性养殖业保险政府仅为农户提供保费补贴,保险公司承担全部经营损益。

农业保险作为国家扶持农业、服务三农、改善民生、促进和谐的重大举措,促进了试点地区农业发展、农民增收。但试点中显现如下问题需要在实践中加以改进和完善。

二、政策性农业保险商业化运营的困境

商业保险公司如何配合国家有关支农惠农政策,开展为“三农”服务的政策性农业保险,做到政府满意、农民受益?政策性农业保险实行商业化运作是否可持续发展?诸多问题有待于在试点实践中进一步探索。我国近年来政策性农业保险试点由于受到政府财力、政府职能部门协调配合、保险公司自身经营效率等限制,使得保险公司商业化经营面临诸多困境:

(一)农业保险的高赔付与商业运营的趋利性之间的矛盾,严重制约保险公司介入农业保险的积极性

从国内外农业保险的研究和农业本身的“弱质性”特征以及我公司经营农业保险的实践不难发现,农业保险的逆向选择和道德风险、粗放经营等问题导致农业保险的高赔付。据统计,农险赔付中仅道德风险所占的比例就高达20%,而地域和个性的差异导致的逆选择性,更使得农业保险经营者赔付率居高不下。综观我公司近年政策性农险经营情况,到今年11月底,人保系统36家分公司有23家能繁母猪保险承保亏损达2.1亿元,数据背后暴露出政策性农险在承保、理赔、核算、资金诸多方面的风险及管理隐患。

(二)农业保险的协同性与政府部门“缺位”现象之间的矛盾,严重制约农险业务的健康可持续发展

作为一项支农惠农措施,政策性农业保险从中央到地方都需要从政策、资金等方面给予大力扶持。但有的政府部门相关人员在业务推动方面重视不够,缺乏有效组织协调,如个别畜牧部门不履行防疫检验职责,地方财政不能及时从本级预算中统筹安排补贴资金。到今年10月底,人保系统应收保费 余额为 22.19亿元,应收保费率高达30.78%。应收保费较高的问题,在很大程度上影响了农险业务的健康可持续发展。

(三)农业保险的低补偿性与农业产业的高风险性之间的矛盾,制约了农业保险的有效需求

我国每年有0.33亿公顷农作物受灾,占全国农作物播种面积的1/4,成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。受所处的地理位置、地形特点及气候条件影响,山西省属农业灾害频发地区。全省种植业常年受旱 (成灾)面积占耕地面积的44% (133.33万公顷左右)。全省种植业常年受霜冻(成灾)面积占耕地面积的6%(20万公顷左右)。全省种植业常年遭受冰雹、暴雨、洪水 (成灾)面积占耕地面积的11%(33.33万公顷左右)。据山西省2008年国民经济和社会发展统计公报,全年全省各类自然灾害造成直接经济损失98.57亿元,全年农作物受灾面积276.5万公顷。

受财政补贴不高、农户分散经营、农业收入低下等因素所限,农业保险覆盖面较低,因而保险补偿金额远低于实际损失,反之制约农户对保险的有效需求。

据报道,2008年初低温、雨雪冰冻灾害的直接经济损失1516亿元。全国 20个省农作物受灾0.12亿公顷,成灾584.26万公顷。因灾死亡畜禽6956万只(头),遭受雨雪冰冻灾害的森林面积达0.186亿公顷,但保险赔付不足损失的2%;汶川特大地震造成的经济损失超过1万亿元,重灾区面积10平方千米,1万余人无家可归,450万户房屋倒塌严重,保险损失可赔付金额不及损失总额的1%。

2009年11月9日至12日,一场大范围降雪,在有效地缓解了我省大部分地区农业的旱情的同时,也使部市地方农业设施遭受重创。据省农业部门初步统计,全省节能日光温室和大棚有1333公顷不同程度倒塌,露地蔬菜受冻面积达6 670公顷,直接经济损失达8亿多元。而目前我省只有大同阳高县、运城新绛县和河津县投保了商业性塑料大棚蔬菜种植保险共418公顷,保险赔偿31.2万元。农民靠自身的能力难以抵御较大自然灾害的侵袭,巨大的灾害损失引发了社会各界对各级政府支持保险深度参与农业风险管理的强烈呼声。

三、政策性农业保险改进建议

(一)要量力而行,循序渐进,有选择、有重点地推进农业保险试点工作

农业保险试点和在全国推广是一项庞大的工程,而且经营风险和难度很大,主要表现在:国家的财政支持能力、保险公司的经营能力、农民的接受程度都有一个逐渐提高的过程。20世纪80年代末期,很多地区盲目推进农业保险,在缺乏必要的风险分析和有效管理情况下,结果造成很多保险公司严重亏损而选择放弃。

2007年8月起全国正式起动中央政策性能繁母猪保险业务。基于这是一项国家财政部、保监会赋予保险公司的政治任务,需要短时间内全面铺开,尽快把中央支农惠农政策落实到位,因而在开始时对承保条件的审核不够严格,存在存栏数与承保数不符、防疫码与耳标号不对应、或无标识等问题,由此产生未参保能繁母猪进入理赔环节而无法拒赔所致大面积亏损的情况。

实践表明,农业保险的试点和推广,一定要优先选择农业规模化、产业化、商品化和组织化程度较高的地区进行农业保险项目试点,循序渐进,稳步推进。

(二)要探索建立政策性农业保险的可持续发展机制

针对农业保险风险集中、保费补贴水平低、农户尚缺少保险意识、坐落极其分散、农民缴费能力有限等问题,需要政府政策支持方面有所创新:一是各级政府相关部门在赔付兜底、资金扶持、保险覆盖面等方面制定相关政策,对农业保险予以持久不懈的支持。目前仅仅通过保费补贴和商业化运作扩大承保面作用有限,因此需要各级政府成立政策性农业保险工作协调组,制定工作措施,监督工作落实,确保可持续发展;二是亟需改变现行的政策性农险财务核算体系。目前我国政策性农险业务纳入商业保险考核范围,亏损责任由各公司自己承担,对商业保险公司正常经营造成巨大隐患。建议农业保险经营亏损由政府和保险公司比例分摊,经营盈余则按比例提取巨灾风险基金,其费用、赔付率的考核也应采取有别于商业性险种的标准;三是各级政府要在财政支持和优惠政策方面,积极为保险公司开展涉农业务创造有利环境,以扶持农村相关保险业务来减轻保险公司开办政策性农业保险可能面临亏损的压力。

(三)积极研究和探索建立农业再保险和巨灾风险分散机制

2008年《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》中规定,经办机构应按补贴险种当年保费收入25%的比例计提巨灾风险准备金,逐年滚存,建立应对巨灾风险的长效机制。如当年经营收不抵支发生亏损,则不可能再提25%的巨灾风险准备金。农业保险要实现健康可持续发展,亟需建立由中央、地方财政支持的农业再保险体系和政府主导的农业巨灾风险准备金,同时积极探寻与国际再保险企业的合作,从而将农业风险向更大范围扩散。

[1]财政部.关于印发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》的通知 [Z].财金 [2008] 26号,财金 [2008]27号.

[2]毛文博,管星.政策性农业保险试点中的主体定位探析 [J].保险研究,2008(8):32-34.

[3]黄英君.我国农业保险发展的市场运行机制研究 [J].保险研究,2009(11):44-51.