1978～2008农村职业教育政策法规全景扫描与审思

何云峰

(山西农业大学文理学院,山西太谷030801)

改革开放的三十年,是我国经济社会发展取得重大成就的三十年,是我国教育事业实现历史性跨越的三十年。回顾农村职业教育三十年发展取得的巨大成就,可以看出农村职业教育的发展状态与政策法规的演替密切相关,把握其中的演变规律,审思其存在的问题,并提出合理化建议,将是本文的主旨所在。

一、农村职业教育政策法规全景扫描

1、1978～1990:农村职业教育政策法规的起步与发展

1983年,中共中央、国务院在《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中,确立了农村各类职业技术学校的发展目标、规模、层次结构和课程目标,[1]把改革农村职业教育结构,发展农村职业教育提到了振兴农村经济,加速农业现代化建设战略措施的重要位置。

1985年,中共中央、国务院召开全国教育工作会议,并做出《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年),紧接着于1986年7月由国家教委等四部委联合召开了第一次全国职业教育工作会议,确立了调整中等教育结构,大力发展职业技术教育的主基调,改变了文革期间造成的中等教育结构单一化发展的局面,逐步形成农村人口从业前和从业期间一贯制的、以初中和初中后为主体的多层次、多种形式的职业教育,奠定了我国改革开放后农村职业教育发展的基本模式。

这些积极的农村职业教育政策,是我国农村职业教育领域主动适应经济增长和社会发展需要的一次成功尝试,也是对包括农村职业教育在内的整个教育体制进行改革,农村职业教育事业得到迅速发展壮大。

2、1991～1995:农村职业教育政策法规的调整与改革

1991年1月,国家教委等五部委联合召开第二次全国职业教育工作会议,认真总结了改革开放以来我国发展职业技术教育的经验,明确了今后发展职业技术教育的目标、方针和政策措施。同年10月颁布了《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出,要积极进行农村职业教育综合改革,实施“燎原计划”,实现农科教相结合,统筹规划基础教育、职业教育和成人教育,采取更灵活的方式大力发展农村职业教育;还指出农村职业教育管理、办学体制改革的具体目标,促进了农村职业教育的“农科教一体,三教统筹”的综合改革与发展。这一文件成为其后职业教育发展和改革的纲领性文件,它为建立具有中国特色职业教育的基本框架奠定了政策性基础。[2]

之后,1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》又进一步指出,职业教育是现代教育的重要组成部分,是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱。各级政府要高度重视,统筹规划,贯彻经济发展的方针,充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性,形成全社会兴办多形式、多层次的职业技术教育的局面。[3]1995年原国家教委颁发的《关于深入推进农村教育综合改革的意见》进一步明确指出,农村职业教育要在县、乡政府领导下提倡各种形式的联合办学,实现农村地区的普教、成教、职教三者的“统筹安排,提高教育的整体效益”。可以说,这些文件都是对《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》的诠释与展开、完善与补充。

3、1996～2001:农村职业教育政策法规建设步伐加快

1996年,国家教委等3部委联合召开了第三次全国职业教育工作会议,并在其后一段时期内密集出台了有关职业教育的法规和文件,主要有《中华人民共和国职业教育法》(1996)、《关于实施<职业教育法>加快发展职业教育的若干意见》(1998)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999)、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)等,这些法规文件对农村职业教育的管理体制、办学体制、投入体制、招生就业体制、产教结合体制等进行了全面系统的设计,成为规范我国农村职业教育发展的重要的指导性、纲领性文件。

1996年,第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过的《中华人民共和国职业教育法》提出“职业教育是国家教育事业的重要组成部分,是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”,“县级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要,举办多种形多式的职业教育,开展实用技术的培训,促进农村职业教育的发展”。[4]可以说,这部法规的诞生是我国农村职业教育政策法规发展史上的重要里程碑和奠基石,明确了我国农村职业教育的地位和作用,明确了我国农村职业教育的管理体制,有力地推动了我国农村职业教育的快速发展。

4、2002～2008:农村职业教育政策法规的持续发展

这一时期,党和国家把改革和发展职业教育放在前所未有的战略高度,国家先后连续3次召开全国职业教育工作会议和1次全国农村教育工作会议,而且近几年每年都举行职业教育工作会议。

2002年,首次由国务院组织召开了第四次全国职业教育工作会议,时任国务院总理朱镕基出席会议并做重要讲话。会后颁发《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》,进一步明确了新时期职业教育的地位,明确了“十五”期间职业教育改革与发展的指导思想、基本思路和目标任务,提出一系列推进职业教育事业的重大政策措施,为中国职业教育的改革与发展创设了良好的政策环境。[2]2003年,国务院召开全国农村教育工作会议,会后颁发《关于进一步加强农村教育工作的决定》指出,坚持为“三农”服务的方向,大力发展职业教育和成人教育。2004年,教育部等7部委又联合召开了全国职业教育工作会议,会后下发《教育部等7部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出,要大力加强农村职业教育,为解决“三农”问题提供服务,继续推进农科教结合和“三教统筹”。2005年,国务院又召开全国职业教育工作会议,这是贯彻党的十六届五中全会精神,全面落实科学发展观,动员和部署实施《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005),决定强调,职业教育要为社会主义新农村服务。继续强化农村“三教”统筹,促进“农科教”结合。实施农村实用人才培训工程,充分发挥农村各类职业学校、成人文化技术学校以及各种农业技术推广培训机构的作用,大范围培养农村实用型人才和技能型人才。《2003～2007年教育振兴行动计划》要求“以就业为目标,进一步转变农村职业技术学校的办学指导思想,实行多样、灵活、开放的人才培养模式,继续大力发展农村职业教育。”2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出,要“整合农村教育资源,发展农村职业教育和成人教育”。[5]

这一时期党和国家出台的具有针对性的配套政策,找到了整合不同类型的教育资源,解决教育、科技、农村经济长期分离,农村基础教育与农村经济互不相融的社会难题的办法,为进一步深化农村职业教育体制改革,加快农村职业教育发展,提供了新思路与新方法,促使农村职业教育提高质量、办出特色,提高了农村职业教育的效益,农村职业教育的规模迅速扩大。

二、对农村职业教育政策法规建设的审思

1、农村职业教育政策法规的贡献

改革开放以来,农村职业教育政策建设注重政策的稳定性,克服了政策执行的人为性,农村职业教育在总的良性政策的引导规范下,数量增多、专业设置多样、层次结构复杂、办学主体多元。与此相适应,政府创建了多途径的师资培养渠道,实行了劳动就业制度改革,不仅激发了职业教育的需求,而且赋予了农村职业教育新的内涵和意义。[6]历史上那种鄙视职业教育的观念正在发生变化,要求依法治教的呼声日益高涨。随着社会主义法制建设的实践不断深入,职业教育立法为增强职业教育法制观念提供了法治条件,职业教育法治观念的增强为实施职业教育立法创造了思想基础。[1]《职业教育法》的颁布明确了发展农村职业教育的重要性,有效地保障了农村职业教育的规范办学,确保了农村职业教育办学效益的稳步提高。

另外,包括农村职业教育问题在内的农村教育问题,越来越受到党和国家的高度关注,党和国家把改革和发展包括农村职业教育在内的职业教育放在经济社会发展与构建和谐社会的战略高度上来,从最近几次全国职业教育工作会议的规格和密集程度,以及出台有关职业教育政策法规的密度可见一斑。也就是说,当前党和国家对职业教育的重视程度是前所未有的。

2、农村职业教育政策法规存在的问题

这三十年可以说有关农村职业教育的政策法规不断趋向专业化,并取得了一些效果。但问题也很明显,对于农村职业教育政策法规与其他类型的教育政策相比,存在着“文本繁荣与实践领域消沉并存的现象”,[7]从国家层面来看,似乎是要借鉴国外的经验,加强职业教育政策与法规建设,然而“希望通过制度设计引领职业教育快速发展的愿望与现状尚存差距”。[8]深层次上也反映出决策主体的价值冲突,从国际经验来看职业教育的快速发展与经济腾飞密切相关,因此应该重视立法,然而职业教育,尤其农村职业教育却又是需要大量投入且见效又慢的教育类型,其教育对象也是弱势群体,故而形成职业教育政策法规的繁荣与其落后的发展现实之间的巨大反差与脱节,至于农村职业教育的政策法规对促进农村职业教育发展的作用与效果也就可想而知了。

农村职业教育政策法规的执行效力问题。主要是由于法律的政策性色彩浓,政策本身的简单化、条文化,缺乏科学性,而且许多条款只能是意义层面的,缺乏配套的执行性法规,出现了大量有法不依、执法不严、违法不究的现象,而且法律法规条款涉及多个部门多方面责任,往往难于量化和具体操作,实施中也给执法主体增加了判断是非和处罚违法行为的难度。

另外,现行的职业教育政策及农村职业教育政策研究中也存在诸多问题,如对我国职业教育发展规律认识不清,职业教育政策研究的超前性不强,针对农村职业教育政策研究力量更是薄弱,研究方法落后,研究水平整体不高,导致政策法规水平平面化、一般化,缺乏应有的深度、广度与效度。

三、对农村职业教育政策法规建设的几点建议

要发挥好农村职业教育政策法规的引领作用,不仅仅要求政策法律条文的具体化、详细化,更要以科学的理念作指导,开阔的视野来作支撑,这里不再赘述具体条文,结合笔者的认识,提出三点理念性的建议:

1、要以大职业教育的视野审视农村职业教育政策法规建设

随着新农村建设事业的深入推进,农业现代化、农业产业化、农村城镇化、农民知识化的步伐将不断加快,农村经济社会发展的格局会发生大的变化,农村职业教育在农村地区的内涵与外延都发生巨大变化,既要为原来的第一产业——农业服务,更要为农村地区新生的第二、三产业提供技术与智力支持,还要为劳动力向城市转移、向国外转移提供服务。这些都要求对一些不合适宜的农村职业教育政策进行改革与变通,摒弃传统的“农村职业教育只能办在农村,只能为农村服务”的狭隘观念,以动态开放的大职业教育观念审视农村职业教育政策法规中存在的问题,并进行不断调整与完善。

2、要以国际化的视野来推进农村职业教育政策法规建设

改革开放以后,我们通过研究西方国家经济腾飞的规律,认识到包括农村职业教育在内的职业教育在推动经济社会发展中的直接作用。当前,区域性组织、各国政府继续把改革和发展职业教育作为21世纪教育和培训体系的重点,制定促进职业教育发展的政策与战略,确立了职业教育在形成和扩大国家竞争优势中的重要地位。[9]综观21世纪以来欧盟、俄罗斯、美国、澳大利亚、日本、韩国等国在新时期发展职业教育的有关政策,强调职业教育的优先发展,密切职业教育与劳动力市场的联系,适应职业转换需要职业教育的终身化趋势更加明显,职业教育国际化合作发展已成为一个不可逆转的趋势。这些都是新时期我国包括农村职业教育在内的职业教育快速发展可资借鉴的重要理念,也是农村职业教育政策法规建设中必须吸取和消化的。

3、要提高农村职业教育政策法规研究水平增强其执行效力

要有效地避免“职业教育共同体关系的疏离”,就要加强理论研究层、决策层、实践层的沟通与联动,要真正形成一种深刻的认同、体验和交流,[7]不断提高政策法规的研究水平,不断形成农村职业教育发展的合力。为增强农村职业教育政策法规的执行效力,就要把农村职业教育的发展与新农村建设紧密结合起来,要把农村职业教育的兴衰与基层政府的政绩考评结合起来,最终建立起农村职业教育适应内向与外向型经济发展的快速反应机制与灵活的办学机制 (即要把农村职业教育的兴办与农村新兴产业的发展紧密结合起来,要把农村职业教育发展与农村产业链条延伸结合起来),并上升到政策法规层面,以不断提升农村职业教育的办学效力与办学效益。

[1]李峻.三十年来农村职业教育政策评价与建议 [J].国家教育行政学院学报,2008(5):38-42.

[2]孙琳.转型时期中国职业教育的改革与发展 [M].北京:高等教育出版社,2007:31-37.

[3]何云峰.农村职业教育与科技推广 [M].北京:中国社会出版社,2006:82-84.

[4]张乐天.教育政策法规的理论与实践 [M].上海:华东师范大学出版社,2002:223-227.

[5]何云峰.农村职业教育与科技推广 [M].北京:中国社会出版社,2006:93-113.

[6]李峻.三十年来农村职业教育政策评价与建议 [J].国家教育行政学院学报,2008(5):38-42.

[7]张社字.我国职业教育政策的效度分析 [J].教育与职业,2006(32):5-6.

[8]罗红艳.我国职业教育政策执行失效的归因分析 [J].教育与职业,2008(27):16-17.

[9]方钢山.国际职业教育政策分析 [J].职业技术教育 (教科版),2005(22):67-69.