地方政府债务风险及其防范

冯 洁

（德国科隆应用技术大学，科隆 50933）

地方政府债务风险及其防范

冯 洁

（德国科隆应用技术大学，科隆 50933）

当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债现象，造成了地方政府债务风险。如不积极防范和化解，将给当地经济社会发展带来巨大隐患。本文分析了我国地方政府债务风险的性质和特征，以及债务风险形成的深层次原因和后果，提出了防范债务风险的政策性建议。

债务风险；融资平台；官制金融；风险规避

2009年12月30日，中国官方首次披露地方政府负债情况：目前我国有城投公司3800多家，地方政府负债超过7万亿元。据测算，西部多省市负债平均水平达到了200%，远远超过了150%的预警线［1］。同时，人民银行、银监会也向国开行发出了城投公司债务风险的预警。地方政府的这种疯狂的债务融资，给金融市场带来了巨大的潜在风险。因此，研究我国地方政府债务风险的特点和成因，并提出防范化解的对策，具有非常重要的现实意义。

一、地方政府债务风险的表现和估量

1．地方政府债务风险的性质与特点

长期以来，很多地方政府依靠举债度日已成不争事实。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。其中，政府融资平台是地方政府举债的基本手段。尽管现行法律对地方政府不得发行地方债券、不得提供担保等有明确规定，但许多地方政府通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业（公司）债或项目债。这类债务由于缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

就地方政府债务风险的性质而言，以地方政府融资平台为主的地方政府债务风险实际上是在地方获得自主性经济发展权利的情况下，在经济赶超过程中，由于中央与地方之间财政关系不合理、资本市场发育滞后，融资功能存在缺陷，地方政府以一种超市场力量的强制或利用行政权力对融资活动施加控制的产物。从这个意义上说，中国目前地方政府的债务风险表现出如下一些特点：

（1）政府偿债能力有限。无论是通过融资平台，还是通过市政债券进行融资，抑或提供各种担保，最终都以政府的财力作为后盾。从目前的情况看，地方政府的巨额债务与地方政府的有限偿债能力之间存在着严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。

（2）潜在债务风险很大。在地方政府债务中，隐性债务或间接债务占有相当的比重。隐性债务包括：地方政府担保债务（包括担保的外债）、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口，等等。虽然这类债务不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为在借款人无法偿还的情况下，隐性债务所在地方政府出于“道义”或公众压力要承担还债责任，同时，在出现金融机构清算等情况时地方政府也将承担资产损失。这将会引发地方政府隐性债务风险向显性债务风险的演变。

（3）风险制衡机制缺失。为了克服地方政府的债务风险，西方发达国家都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。目前，我国地方政府债务种类多，隐性债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。

2．地方政府债务规模及其风险程度衡量

地方政府债务规模究竞有多大？如何评价和度量这种风险的大小？搞清这些问题对于分析风险特点、成因和应对之策有重要意义。

通常，我们采用债务依存度和负债率这两个指标来描述地方政府债务规模与风险程度。它们的计算公式分别是：

债务依存度＝年末政府债务余额／当年地方GDP

负债率＝年末政府债务余额／当年财政收入

这两个指标有不同的含义，债务依存度主要反映地方经济总规模对政府债务的承载能力及地方政府的风险程度，或地方经济增长对政府举债的依赖程度。指标值越大，说明风险越高；反之，风险程度要低一些。而负债率则反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力，该指标是对地方政府债务总余额的控制。

经济社会发展要动用各种资金，又要减少风险，此时便要确定合理的债务依存度和负债比率，并在此比例下确定合理的经济规模和债务规模。上述两个指标保持怎么样的比率才算合理，这在不同时期、不同国家、不同城市之间不尽相同，不能一概而论。但是，决定这两个比率是否合理化，要考虑的因素是一样的。那就是，第一，偿还能力。要根据城市的财力与各方面的配套能力来确定适宜的负债规模。第二，债务资金使用效果。只有筹集来的债务资金用在最有效率的地方，才能提高偿还能力。第三，债务结构。短期和长期负债之间、显性和隐性债务之间的关系，应均衡安排。

以这样的观点来观察和分析中国地方政府债务规模和风险程度，人们不难发现其中的巨大隐患。根据财政部财政科学研究所的一份报告估算，在2007年底时，我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中国内地方政府债务余额约为4万亿元左右，占当年地方政府财政收入的143．7%，即债务率为143．7%。2010年6月23日人民银行和银监会披露的地方债务规模已达7．6万亿［1］。因为在一些地方政府那里，债务规模和负债率都大大地超过了警戒线。我国财政专家贾康把地方政府债务按直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分统计，西部地区的陕西省2007年底债务总额达1272亿元，相当于其当年GDP的23．2%，其中直接债务886亿元，占债务总额的69．7%，担保债务345亿元，占债务总额的27．1%，政策性挂账约40亿元，占债务总额的3．2%。中部地区的河南省2007年底债务总额为2171亿元，占GDP的14．5%，其中直接债务1805亿元，占债务总额的83%，担保债务158．2亿元，占债务总额的7．3%，政策性挂账208亿元，占债务总额的9．6%。东部地区的浙江省数据显示，2005年底债务总额相当于当年GDP的11%。2008年，我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16．5%，财政收入的80．2%，地方财政收入的174．6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12．9%，财政收入的62．7%，地方财政收入的136．4%。堪称数量惊人［2］。

地方政府债务迅速增加，债务风险急剧上升，已成为影响我国经济健康发展的一大隐患。2009年我国地方政府债务约占GDP的23%，，一些地方性融资平台的负债率达到94%，有的地方甚至高达400%，而国际上平均为80%－120%［3］。2008年下半年以来，受国际金融危机影响，我国沿海省份经济受到严重冲击，地方财政收入减少，财政支出增加，财政债务风险更是陡然增加。

二、地方政府债务风险形成的深层原因

在当前金融危机的背景下，我国地方政府收支状况非常紧张，扩大公共投资面临着筹资难的问题。通过发行地方政府债券来增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目的同步配套，以扩大内需、刺激消费，是启动地方政府融资的一个重要目的。但是在这种具有可行性的方法背后也透视出政府债务巨大风险的深层原因，即地区本位，管制金融和国家政策性负债。

1．地区本位

地区本位是地方债务风险形成的重要原因。随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维护、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大了地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也日渐显现。

2．官制金融

地方政府债务风险还与我国官制金融体制密切相关。官制金融是为了掌握主导经济发展的权力，为发展计划中重点产业项目和城市公共项目融资，政府对金融活动进行行政干预或施加影响，着力谋求政府对金融资源和金融资本的控制，使政府行为深深介入金融市场并对金融活动具有强大的导向性的金融制度。

由于我国金融市场目前发展还不是很成熟，所以客观来讲政府对金融活动施加影响和行政干预有其必然性。但是官制金融在发展过程中也存在政府过度行政干预和政策性融资的特点［4］。这种过度行政干预左右了银行中长期贷款，本应顺应市场，以自身利益为目的的商业银行听命于地方政府，被动的向政府提供大量贷款，而没有客观合理的评估收益与风险。而且目前，各地除了我国四大商业银行的分支机构和本地银行外，还有许多外地银行，银行之间存在激烈的竞争，他们不仅需要自己的经营手段还不得不依靠政府的扶持才能立足。所以政府的权力与银行的财力就自然而然的结合在一起，谋求共同发展。这样一来，银行必须依靠政府来发展自身，作为条件向政府提供长期而大量的贷款，并且经常压低利息。这种钱与权的不当结合，导致了借贷的巨大风险。而所谓政策性融资，就是在资金的需求大于供给的情况下，政府为了扶持特定的经济部门，在贷款担保、利率、偿还期限等融资条件上给予特殊优待。尽管在城市公共项目投资中，地方政府政策性融资已成为引进社会资本的有效形式而形成一种长效融资机制。但由于社会担保机制不完善，一旦出现问题，由政府进行的担保就面临着很大的风险。

3．政策负担

国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关，这些政策性原因既有经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，也有外部经济环境发生变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与前面体制性负债不同的是形成这些债务的原因——宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。比如，2008年11月，为抵御金融危机的冲击，中国推出4万亿元投资的经济刺激计划。其中两年内中央投资1．18万亿元，需要地方配套1．12万亿元，而这远远超出了地方财政的配套能力。面对资金压力，各级地方政府除了由财政部代为发行地方债外，主要的筹资途径是通过建立各种融资平台，以其名义向银行贷款，带动项目投资。正如国务院发展研究中心研究员倪红日所说：“融资平台对弥补地方资金缺口起到了雪中送炭的作用，但也增大了地方政府债务的风险”。

三、地方政府债务风险带来的严重后果

1．金融体系面临巨大隐患

地方政府通过政府融资平台向商业银行大量借款来建设经济，服务民生。在这一过程中看似解决了地方财政难题，但各地大量借债的同时却没有考虑和衡量是否有足够的偿还能力，从而出现了现在各地政府借款规模过大，而实质无法偿还的巨大债务隐患。以此带来的风险已不仅仅是地方政府无法偿还，债务越滚越大，与此同时也给商业银行带来了巨大的资金风险。因为商业银行是依靠储蓄与贷款之间的利息差额来赚取利润，所以需要大量的流动资金。而在政府权力的约束下将超过中长期贷款比例的贷款借给政府，使得银行不得不面临巨大的资金风险。不仅如此，政府与银行之间的信息不对称，也使得银行贷款本身的风险难以控制。银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，而不取决于公司本身的还款能力，因此银行更需要了解、掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况。但由于财政透明度低，贷款银行很难获取全面的信息。特别是由于城市基础设施建设项目投融资规模大，贷款期限普遍较长，风险具有隐蔽性。所以银行贷款的风险要远远大于一般项目贷款风险，而且这类贷款往往来自多家银行，一旦发生风险，涉及面较广。

2．地方政府陷入信任危机和经济危机

由于地方政府现任领导任期一般来说短于所借贷款的偿还期限，因此，领导者们往往会只考虑当前的城市建设，做足政绩工程，而把巨大的无法偿还的债务留给继任者，导致欠债越来越多，恶性循环，从而使得政府面临巨大的信任危机和经济危机。地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机和信任危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面经济危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，而且会影响到政府的公信度，严重的将会危及社会稳定。

3．经济发展中的结构性矛盾激化

随着我国社会经济转型，经济结构中深层矛盾日益显现出来。在以投资带动为主要特征的经济增长方式影响下，各级政府的“政绩工程”和“形象工程”泛滥。地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足导致的借贷投资居高不下，从整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路、地铁的建设项目有许多建成即亏损，使当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能停顿。如果没有合适的财政规则来约束地方政府的过度支出行为，一些地方政府甚至可能会因过度举债而破产。

四、地方政府债务风险的防范对策

1．改革“官制金融”体制，健全政府担保、借款、投资机制

最根本的风险防范手段是对我国金融制度的彻底改革。改变原有的官制金融制度，将银行的权力与政府的权力分离开来，银行对自己的投资目标和借贷主体是根据市场要求和自身利益来决定而非听命于政府。做到真正的钱权分离，从而使担保、借贷和投资更加理性。对于政府担保的债务，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保制度。一般来说，对于市场竞争性项目，财政不应予以担保。对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。对于政府各种借款债务，要建立科学高效的举债偿还机制。对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，财政部门应以税收和其它经常性收入作为资金来源建立偿债专项基金，清偿债务。对道路、桥梁、机场、码头等具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，用项目收益偿还债务。政府投资应尽快从一般竞争性领域退出，投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域。

2．加强立法，完善监管体系，规范政府借债行为

中央政府应当及时制定有关法律，合理并有效的制约各地政府的过量借债。同时，要建立相应的监督机构来审核地方借债的可行性和对债务规模进行控制，使其合理利用地方政府融资平台，避免地方过量举债，超出偿还能力。从当前来看，要尽快建立起地方政府融资平台的相关法规。通过法律法规的形式限制地方政府的融资总量，从源头上控制地方政府过度融资。要进一步完善地方政府的业绩考核指标并建立起相应的监管体系，改变那种简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩高低的做法。同时，对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，防止投资决策的随意性，控制向那些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设。

3．明确政府间的财权和事权，改革市政债券代理制度

在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，给地方以更大的财政自主权。同时，改革现行的市政债券发行代理制度，允许有条件的地方政府发行市政债券，为地方政府城市建设融资打开方便之门，让地方政府直接面对市场，逼迫地方政府规范借贷行为，实现债务硬约束，以控制债务风险。这一做法有利于地方政府完善债务体系，优化债务结构，是对现行预算法法律约束的一个突破。从长期来说，要修改和完善《预算法》有关地方政府融资的相关规定，允许有条件的地方政府以规范的形式发债借贷，以解决地方政府在基础设施建设和公共服务方面财力不足的状况，把地方政府债务纳入地方预算管理，通过预算约束，防范地方政府债务风险。

4．建立地方政府债务风险预警机制，做到防患于未然

再好的解决办法也不如预防风险的发生更行之有效。目前中央以及各级政府已经看到了地方政府的无限度借债带来的巨大风险。在解决现有债务问题的同时，应当尽快建立风险预警体制，即根据风险管理目标，对现实存在的各种债务风险进行识别，分别进行定性与定量分析，将结果汇总提交风险监控系统；依据已确定的风险控制标准，对出现问题的部门与机构发出警告，寻找引起风险的原因，提出相应的纠正与化解措施，实现地方政府可持续融资同时债务风险最小化［5］。与此同时，建立完善的地方债务风险评价指标体系也尤为重要。对地方财政的收支指标及其风险程度进行科学的分析评价。同时，FDI产业分布，借鉴经验调整中国FDI的区位和产业分布。东部和中部省（市）的FDI对污染指标的影响存在较大差异，总的来说，东部地区的FDI比中部地区的更清洁，这可能是因为中国的FDI主要集中于东部地区，因而存在有结构效应和规模效应。宽松的环境管制是吸引外商直接投资进入的一个重要因素，具有一定的“污染避难所”效应特征，但中国并未成为一个世界的“污染避难所”。

［1］Eskeland，G．S．and Harrison，A．E．“Moving to Greener Pasture？Multinationals and the Pollution Haven Hypothesis，”Journalof Development Economics．2003，70（1）：1-23．

［2］郭红燕，韩立岩．外商直接投资、环境管制与环境污染［J］．国际贸易问题，2008，（8）：111-118．

［3］贺文华．FDI与经济增长区域差异：基于中国省际面板数据的研究［J］．经济前沿，2009，（2－3）：24-31．可借鉴国外的做法，建立健全政府担保项目的风险评估制度和地方政府债务的信息披露制度。

（责任编辑：时明芝）

参考文献：

［1］贾海峰．国开行模底城投公司［N］．21世纪经济报道，2009－12－30．

［2］佚名：地方政府债务之忧［EB／OL］．http：／／business．sohu．com／s2010／localdebt／，2010－06－23．

［3］韩洁闻喧．聚焦地方政府“债务风险”［J］．半月谈，2009－4－8．

［4］郑中．地方融资平台风险排查风暴袭来银行或需提专项拨备［EB／OL］．中国经济网，2010－05－12．

［5］李玉谭，庞德良．日韩金融制度比较研究［M］．吉林人民出版社，2002：52．

［6］九三学社．建立地方政府债务约束机制［EB／OL］．中国经济网，2010－03－13．

（责任编辑：李秀荣）

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1008－2670（2010）04－0073－04

2010－06－29

冯洁，女，德国科隆应用技术大学留学生。