数字化城市管理理论和实践初探

□蔡 虹

( 山西综合职业技术学院，山西 太原 030006)

数字化城市管理有别于传统的条块分割，各自为战的城市管理模式。本文在对全国数字化城市管理新模式推广情况进行充分调研的基础上，试对其理论基础、系统特点、发展方向作一探讨。

一、数字化城市管理的哲学基础

数字化城市管理新模式的出现是中国人对世界范围内城市管理方法论的一大创新。中科院院士陈述彭认为“数字城市管理理论融会贯通了来自西方的系统论、信息论、控制论和协同论，以及可持续发展的理论精华，又传承了我国先哲们的“善治”思想，网格系统等东方思维的风范”。 微软公司总裁比尔·盖茨在对北京市东城区政府数字化城市管理业绩的介绍时,称赞这一城市管理新模式是一项“世界级案例”。国内外学者的评论深刻地解读了数字化城市管理理论的哲学基础。笔者以为数字化城市管理理论的哲学基础主要基于两点：(一)充分发挥东方哲学的“天人合一”整体世界观，敢于打破常规，把最新高科技成果与绵延数千年的城市管理体制有机地结合起来。(二)在受人为因素影响较深的城市公共管理领域革命性的引进西方精细化管理理论，前所未有地实现城市管理的全过程数字化监控。正是这种打破常规、纵横万里、不拘行业限制的宽泛眼界和灵活思想使得数字化城市地理框架信息系统这一刚刚萌芽的最新信息化成果直接服务于城市管理领域；使得多级政府以城市管理行业为突破口真正实现了深入基层，主动服务，以人为本，提高效率的行政管理理念；使得基础部件的普查、更新、信息采集的市场化运作模式、基础数据的数据源提供成为新的经济增长点，进而创造了新的就业机会；使得原有的分散在各个部门的信息化资源，比如：公安视频监控资源，政府电子政务网络资源，便民服务热线，信息资源有效地整合到同一个平台，互为补充，集中综合利用产生了1+1>2的管理效果，提高政府公共资源的利用效率。数字化城市管理新模式的成功可以说首先是方法论的成功。

二、数字化城市管理模式的共性特点

2005年以来，国家住房和城乡建设部在总结北京市东城区工作经验的基础上，先后分三批在全国51个试点城市(城区)重点推广数字化城市管理新模式。从全国试点城市的情况来看，各地在严格按照部颁标准进行系统建设的同时都给各地城市管理现行体制的具体情况作了适应性改造。形成了以建设部标准为指导，相互借鉴，各有创新，服务本地，独具特色的特点。比如在监督轴，指挥轴层级设定上，有的地方是一级监督，两级指挥；有的地方是两级监督，两级指挥；还有一些试点城区实质上形成了一级监督，一级指挥的模式。再比如在建设、运行模式上有的实行政府财政自建模式，有的则采用企业投资一次建成，政府财政分期支付建设费用。建设部在颁发相关标准时也考虑到相关情况，比如对市建部件种类就预留了扩展项目，但由于我国幅员辽阔，东中西部经济发展水平不一，实事求是讲建设部标准不能是万能钥匙。最典型的例子就是由建设部推荐的综合指标测算模式在许多城市被迫调整修改。必须认识到这些情况是数字化城市管理推广过程中的正常现象。这一新模式强大的生命力正来源于各地从实际出发，不断创新的需求。但在此背景下，数字化城市管理的共性特点也十分明显。笔者总结为以下四点：(一)全面覆盖。1.从数字化城市管理系统的监管、时间段上看，可以全天24小时不间断监控;2.从数字化城市管理系统监管区域看实现了城市建成区内看全区域、无缝隙的监控;3.从监控部门或行政区来看可以根据城市管理的的实际需要实现对所有涉及到城市管理业务部门和区域的总体监管。在某些城市甚至于已经出现延伸到城市管理行业部门以外的监管。比如：成都市对地震灾情的统计普查；杭州市对文物古迹(古井)的普查统计等，真正实现了大城管;4.从监管的对象看，城市规划区域内所有涉及到公共服务、市容市貌、街面秩序、宣传广告等内容的部件或事件都可纳入数字城管的监控范围。在有的城市，数字城市管理系统的监控对象已经从地面向地下设施延伸。(二)主动发现。数字化城市管理系统区别于传统的城市管理模式的一个很重要的特征就是由专门信息采集队伍主动发现城市管理问题，成为政府部门的日常工作。以前，城管发现问题的渠道主要依靠市民来电、来信、来人举报反映、媒体记者批评报道。12319城建服务热线，12345便民服务热线以及各部门自行设立的举报热线都属于该范畴。信息来源的质量和数量主要取决于市民的公共意识，参与热情及表达。受此限制，信息的数量和质量都有限，不能全面、准确、及时地反映城市管理的现状，也影响到责任部门和处置单位解决问题的效果。数字城市管理系统变被动为主动，成立了专门的监督员(信息采集队伍)，划定责任区域，设置规定路线，提出巡查要求，主动发现呈报各类城管问题，真正体现了政府城管部门以人为本的执政理念。从大多数城市来看，数字城市管理的案卷上报数量远远高于以前传统的被动案卷数量。(三)现实处理。凡是列入数字化城市管理系统的事件和部件问题都必须明确案卷处理时限。这首先是数字城市管理系统应用软件的要求，否则就无法对案卷进行评价考核。(四)闭环考核。传统的城市管理案卷的最终结果缺乏第三方的必要监督和核实。为了弥补这一缺陷，数字城市管理系统增设了核查环节，所有问题案卷在反馈处理结果之后必须经过监督员的现场核查拍照并经过城市管理中心对比核实后才能判断是否应该结案，在结案的同时由应用软件系统对案卷处理效果自动生成评价结果，这种评价结果是动态全面的，既包括不同区域，不同时间段的评价考核，也包括对每个案卷处理流程中涉及到的各有关部门工作效能的考核。需要指出的是住房和城乡建设部在总结了全国各地数字城市管理评价指标的模式后，提出了一个推荐版的综合指标测算模型，但各地在与本土化城市管理模式的特点相结合的同时，对此模式都有不同程度的调整和改造。

三、数字化城市管理的发展方向

数字化城市管理新模式自2005年由住房和城乡建设部推广以来，迄今试点工作还未完全结束。据了解，建设部将对五年来的工作进行系统总结，从城市管理的历史大视野来看，数字城市管理刚刚拉开了帷幕。(一)地理信息系统的应用价值仍然大有可为，需要深度挖掘。目前各地数字化城市管理系统所依赖的基础地理空间框架系统主要涉及到1：500基础地形图。现在比较成熟的三维成像技术还没有真正应用到数字化城市管理系统中。从事件部件数据库来看，分散在各个部门相互独立的数据仍然没有整合成一个通用的数据平台。充分整合各类数据库的信息资源将为城市管理的纵向到底，横向到边打下坚实的基础。(二)信息采集方式将从现在的人机一体逐步向智能化监控转变。目前的监控方式主要是信息采集员(人与城管通手机)结合的方式进行，这一方式仍存在采集员人身安全无保障，采集标准受人为主观因素影响的问题。随着科技发展，已经出现了移动视频监控和智能化图像识别技术，未来技术与数字化城市管理系统相结合将大大提高采集员工作效率和安全系数，同时最大限度地减少采集标注的主观因素。数字化城市管理体制的自身特点集中体现在体制的特点——高位监管，总揽全局。这实际上是高效率管理的最佳模式。受其影响将越来越多地公共事务纳入数字化城市管理的范围内，甚至包括目前远不属于城市管理范畴的内容。这将使数字化城市管理系统成为政府提高执政能力的高科技平台。到那时，与其说是数字化城市管理，不如说是数字化公共管理。(三)数字化城市管理新模式将直接推动现行城市管理体制的改革，使城市管理走上建、管分离、高位考评的快车道。目前全国各地实施数字化城市管理的城市中，大多数地方已经实现了城市管理主管部门和城市建设主管部门的分离。“重建设，轻管理”的历史已被“建管并重”甚至“三分建设，七分管理”理念代替，在此过程中，数字化城市管理系统赋予城市管理部门高效、便捷、公正、全面的监管效果，功不可没。

解放初期，西方国家的城市管理专家讥笑中国共产党是山沟沟里出来的土八路，只懂农民运动，根本不懂城市管理。60年后的今天，中国人独立创造开发的数字化城市管理系统正引领着世界城市管理的新潮流。

参考文献：

[1]陈平.网格化城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社,2006.