结构调整与我国经济的可持续发展＊

于明远

(山东大学 经济学院,山东 济南 250100)

结构调整与我国经济的可持续发展
＊

于明远

(山东大学 经济学院,山东 济南 250100)

受经济发展模式和改革滞后等因素的影响,我国经济结构失衡问题呈现出加剧的趋势:高能耗、高污染产业比重过高;国内外需求结构不合理;高增长与低就业的矛盾日趋严重等。这些结构性问题对我国经济发展的可持续性形成严重制约。经济快速增长过程中的结构失衡是发展中国家的普遍现象,但体制机制等方面存在的问题使得我国经济发展中的结构性问题更加突出。从短期来看,解决结构失衡和经济快速增长矛盾的重点是有效控制结构失衡可能诱发的高风险点;从长期来看,重点是要转变经济增长方式,解决造成经济结构性矛盾的体制机制问题:积极探索市场经济条件下国家产业政策的运行机制;打破地方和行业的行政垄断;提高企业的自主创新能力;完善资本市场和产权交易市场;加快第三产业发展;完善高耗能产业发展的制度等。

经济结构;政策选择;可持续发展

我国经济已经持续增长了 30年,经济实力和经济效益都有了大幅度的提升。但是,受经济发展模式和改革滞后等因素的影响,我国经济结构失衡问题呈现出加剧的趋势。如果不及时解决结构失衡问题,我国的进一步发展将付出更大的经济和社会成本。

一、目前中国经济结构存在的主要问题

(一)高能耗、高污染产业比重过高

近年来,我国工业尤其是重工业的迅猛发展,对能源和资源性产品消耗极大。目前我国平均每千美元能耗是日本的 8.7倍、美国的 4.3倍、德国的 5倍、韩国的 2.7倍,是世界平均水平的 2.9倍,甚至比泰国、南非、印尼等国都要高。导致我国各行业能源消耗过高的原因,不仅有生产力水平较低等因素,而且与经济结构有关。由于各个产业的能源强度不同,因此产业结构对能源需求所产生的影响也是巨大的,我国耗能量最大的八个产业所消耗的能源就占总能源耗量的 50%以上。①目前我国能耗量最大的八个产业是:煤炭开采和洗选业、纺织业、石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业和电力热力生产供应业。如果继续以大量消耗资源来发展经济,我国的资源需求量将接近于全球的消费总量,这是不可能实现的。当前,我国的经济规模处于世界第 3位,但有机污染物排放量、氮氧化物排放量已经处于世界第 1位,二氧化碳排放量居世界第 2位。在全球 144个国家和地区“环境可持续指数”排名中,中国位居第 133位。由于环境污染、自然资源退化,导致真实的 GDP大大缩水。因此,如果产业结构不能加快优化升级,工业化不能进一步转向资源能源节约型,我们自己和整个世界都将难以承受,增长将不可继续。

(二)国内外需求结构不合理

20世纪 90年代以来,我国外需不断得到增强,而内需没有得到同步发展。一方面,出口迅速增长,从1992年的 849.4亿美元增加到 2009年的 12017亿美元,年均增长 16.8%,远高于 GDP的增长速度。另一方面,国内消费市场一直处于抑制状态,1992-2009年社会零售产品销售总额从 1.1万亿元增加到 12.5万亿元,扣除物价影响,年均增长 10.4%,较同期出口年均增长率低 6.4个百分点。①参见《中华人民共和国 2009年国民经济和社会发展统计公报》。可见,外需迅速走强的同时,内需却在抑制之中。强劲外需与低迷内需之间的失衡将加大国民经济的对外依赖性,高度依赖外需的经济增长方式难以实现国内经济结构的优化,同时会加大国际间经济与政治的摩擦。全球金融危机给我国过度依赖出口的增长模式带来重创,出口急剧下滑。此外,贸易摩擦与日俱增。近年来WTO成员国发起的贸易调查,其中有八成是针对“中国制造”。随着我国国力的提高,来自西方国家不友好的贸易抵制事件会越来越多,未来我国产品出口必将受到来自多方面的制约,出口需求对我国经济的拉动作用将随之下降。

(三)高增长与低就业的矛盾日趋严重

经济增长是扩大就业的有效途径,但我国的实际情况却是经济增长与就业扩大日趋脱节,就业增长明显落后于经济增长。中国社科院的一项抽样调查显示,包括农民工在内的我国城镇失业率已经达到 9.4%,逼近 10%的大关。当前,我国劳动力供给持续增加,而劳动力需求却相对下降。供给和需求相比较,我国面临的就业形势是改革开放以来最严峻的。长期来看,我国就业的问题在于就业弹性过低,自 20世纪 80年代以来,我国的就业弹性就一直处于下降的过程,2009年就业弹性为 0.1,而发展中国家的平均就业弹性大约是0.3至 0.4。发达国家 2007年欧盟地区总就业弹性是 0.78,OECD国家是 0.48。过低的就业弹性是由我国经济结构失衡,要素报酬分配不合理,以及行业分配不均等原因造成的。经济结构失衡不仅会影响就业的总量,而且会导致就业结构失衡。例如,三次产业结构不合理、区域产业结构不合理以及城乡发展不平衡等产业结构失衡情况的存在,就会阻碍劳动力的合理流动,不利于劳动力在三次产业之间的分配。

(四)工业内部产业层次不高

低水平重复建设严重,低技术产品过剩和高技术产品短缺并存是目前我国工业的基本特征。机械行业多数产品档次低、质量不高,大型成套装备和关键产品不能满足需求。我国工业产业的集中度不高,国际竞争力不强。例如,煤炭企业目前有四万多家,94户国家重点煤矿的生产集中度不到 40%。全国整车汽车企业共有 120多家,2008年中国汽车工业排名前三十位的企业主营业务收入总和为 14163.26亿元人民币,而同年日本丰田汽车的营业收入为 2043.52亿美元,中国汽车工业排名前三十位企业主营业务收入总和还比不上丰田汽车一家的营业收入。另一方面,中小企业的技术装备水平低,专业化程度不高,为大企业配套和协作能力不强。由于装备水平低,中小企业很难成为大企业的配套合作伙伴,专业化分工协作差,资源浪费严重。从工业的区域布局上来看,地区之间结构雷同,缺乏专业化分工基础上的重点和特色。我国地区工业结构与全国工业结构相似系数率达 90%以上的省、市、区有 22个,中部地区和东部地区工业结构相似系数率为 93%,西部地区与中部地区结构相似系数率为 97%。②国家统计局:《中国统计年鉴》,中国统计出版社 2009年版。

(五)服务业发展明显落后

2009年,我国第三产业占 GDP的比重为 42.6%,服务业就业率占社会就业总数的比重为 33%,与收入水平和我国基本相同的下中等收入国家的平均水平相比,中国服务业产值比要低 13个百分点,在同类国家中排名列倒数第二位;就业比重则低了 15个百分点,位列倒数第一。服务业发展滞后不仅表现在总量上,而且表现在供给能力和服务质量上。特别是在一些垄断、半垄断性质的行业中,由于服务产品开发不足,服务价格高,使大量潜在的需求得不到满足。服务业发展落后的另一个突出表现是生产性服务业发展滞后。生产性服务业是指向生产者提供中间性投入服务的产业,主要包括交通运输、现代物流、金融服务、技术研究与开发、信息服务与商业服务等行业。目前我国生产性服务占 GDP的比重仅为 12.2%,而经济合作与发展组织 (OECD)国家平均为 21.7%。加快发展服务业,是适应我国消费结构升级的必然要求,是缓解我国资源约束加剧和就业矛盾突出的重要途径,也是我国经济结构调整的战略性任务。

(六)经济与社会发展不协调

我国的社会发展明显滞后于经济的高速增长。经济结构失衡,特别是区域经济结构失衡程度的加大使得经济增长的效果没能被全社会共同享有。近年来,我国城乡、区域、不同收入群体之间的收入差距持续扩大。当前,我国的基尼系数已经超过了国际警戒水平,并且这一指标还没有明显降低的迹象。严重的收入分配失衡和区域差距使得社会贫富两极分化不断加大,从而削弱了经济发展和改革前行的内在动力,影响改革和发展的持续性。由于我国社会发展长期滞后于经济发展,社会保障、义务教育、基本医疗、公益性文化等方面的历史欠账较多,特别是公共服务在城乡、地区之间的反差很大。今后一个时期,人口、就业、收入分配、公共服务等方面的矛盾和问题将越来越突出,极易引起部分社会成员的心理失衡甚至利益冲突,处理不好会影响社会稳定。

二、我国经济结构及其调整的主要影响因素

(一)我国经济结构失调的主要原因

1.增长方式的不合理加剧了经济的结构失衡。

基本国情决定了我国应该走一条资源节约型的发展道路,但实际上走的却是一条粗放型经济增长路线,主要依靠生产要素量的扩张来实现经济的快速增长,有相当部分是以资源超载与环境超标为代价而取得的。对自然资源掠夺式的开采利用,不仅加速了资源的枯竭速度,而且加剧了环境的破坏。如果不改变这种粗放型的经济增长模式,我国的资源环境将难以实现可持续发展,经济结构协调演进的基础将遭到损害,势必会加剧经济结构的失衡。由于粗放型经济增长方式是我国经济结构失衡的总根源,而粗放型经济增长方式在短期内又难以根本改变,因而我国经济结构失衡可能在部分领域还有进一步恶化的可能。①金碚等:《资源与增长》,经济管理出版社 2009年版。

2.缺乏产业政策的执行和传导机制。

中国制定和实施产业政策,开始于 20世纪 80年代末。但是,由于中国处于由计划经济向市场经济转型的过程中,国家产业政策的执行效果受到了体制上的约束。一方面,由于市场经济的微观基础发育不完善,企业产权制度和法人治理结构的缺陷使得市场自发推动产业转移的机制还没有真正形成,产业结构合理化的演进过程比较缓慢。另一方面,国家依靠行政手段执行产业政策的力度逐渐减弱,在一定程度上削弱了产业政策的实际效果。此外,转轨过程中普遍存在的地区和行业的行政垄断使得一些技术落后的企业很难从市场退出,一些高利润的垄断行业也很难进入,从而无法形成优胜劣汰的竞争机制,使资源获得合理配置。②江小娟:《中国开放 30年:增长、结构与体制变迁》,人民出版社 2008年版。

3.市场机制不完善。

完善的产权交易市场是实现产业结构调整的重要条件,它可以为企业的重组、兼并、出售、合资等提供更多的信息,更规范的交易规则,更合理的价格评价机制。但当前由于产权交易市场发育不良,许多地方国有企业的重组兼并,基本上是依赖政府牵线搭桥进行,从而造成信息不对称,成功机会少,产权交易力度和范围受到较大限制。资本市场和风险投资机制不完善,也阻碍了高新技术产业的诞生和成长。完善的资本市场和风险投资机制为高技术企业提供融资渠道并促进其发展是发达国家的成功经验,但目前中国的资本市场还不够健全和完善,风险投资的进入和退出通道还没有真正的建立起来,这使得高新技术企业的诞生和发展受制于资金的投入,受困于市场机制的短板。

4.自主创新能力严重不足。

中国科技创新能力在 49个主要国家中,位居第 28位,处于中等偏下水平。关键技术的自给率低,对外技术依存度在 50%以上,而发达国家都在 30%以下,美国和日本则在 5%左右。在设备投资中,有 60%以上要靠进口来满足,高科技含量的关键装备基本上依赖进口。企业的技术创新能力普遍不足,症结首先在体制型障碍,各类生产要素不能合理配置,突出表现是科技成果不能及时转化为产品,产品不能及时产业化。如计算机工业和彩电工业核心技术芯片的设计和生产一直掌握在外国企业手里,外国技术的每一次更新,中国就会有新一轮引进,这种状况也适用于其他行业,这是制约产业结构调整和升级的主要障碍。

5.结构优化升级的成本上升。

在改革开放初期,中国经济发展有着有明显的成本优势。但是,劳动力和土地等自然资源在真实成本相对较低的同时,也存在成本扭曲的问题。有些地方政府压低地价,甚至实行零地价;污染企业不支付或少支付治污成本;劳动者特别是农民工劳动条件差,社会保障不健全。这种状况不可能长期持续下去,因此,随着改革的深入和经济的发展,除劳动力成本之外,企业生产成本将普遍上涨,这将在很大程度上制约经济的持续高速增长和结构的优化调整。此外,目前全球范围内能源、农产品、金属矿产等初级产品价格大幅提升,对我国的相关产业发展和结构优化也会造成不利的影响。

(二)中国经济结构优化调整的有利因素

1.消费结构的升级将为经济结构优化提供动力。

我国人均国内生产总值已经超过 3000美元,发达国家的经验表明,这一时期往往是居民消费结构变化最快,从而带动经济结构快速变动的重要时期。中国 13亿人口,这一阶段居民消费结构升级爆发出来的增长带动力量将是史无前例的。今后,城镇居民的消费将逐步从舒适型向发展型、享受型转变,农村居民的消费也将从侧重量的增加,转向注重质的提高和品种的增加。我国城乡居民的恩格尔系数已大大降低,近年来,住宅、汽车、电信、旅游、教育、文化娱乐、医疗保健等消费持续升温。这表明,我国城乡居民的消费结构已经进入一个快速变动,不断升级的新阶段。所以,与居民消费结构升级相关的产业将呈现较快增长态势。

2.市场经济体制将不断健全和完善。

随着改革开放的不断深入,我国经济市场化程度进一步提高,市场经济体制的不断完善将为经济增长注入新的活力。市场之所以重要,在于它为企业提供了各种经济资源自由组合的选择权利。改革开放以来,我国经济高速增长的源泉很大程度上就是来自于微观主体的这种经济自由选择权利。实际上,正是社会主义市场经济体制的确立使得社会创造财富的激情释放出来,才产生了如此高的经济增长率。当前,尽管我国市场化改革取得了巨大的成果,但劳动力市场、金融市场等要素市场的改革仍然任重道远。随着劳动力市场、金融市场等要素市场改革进程的加快,我国经济增长和结构调整将获得持久的发展动力。

3.城市化步伐加快将对经济结构优化产生推动作用。

我国城市化取得长足进展,但仍落后于工业化。现在世界各国城市化的平均水平已超过 50%,发达国家的城市化水平已经超过 75%,2009年我国的城市化水平为 46%。参考国际经验,我国已经进入城市化加速发展的时期。今后十几年,我国将有 2亿以上的人口进入城市,这意味着城市消费群体的迅速扩大,消费观念和生活方式的迅速改变,同时也为城市基础设施、住房、公共服务等带来十分广阔的市场。城市化步伐加快将带动农村人口向城市转移,农业劳动力向第二产业和第三产业转移,解决制约我国结构升级的“瓶颈”,推动三次产业结构“自然演进”的步伐,从而带动整体消费结构的升级,拉动相关产业的发展。

4.政府宏观调控实力稳步增强。

政府适应市场经济进行宏观调控的经验日益丰富。20世纪 90年代中期,中国成功地防范和控制了反复出现的经济过热和通货膨胀,抵御了东南亚金融危机,实现了经济的软着陆。近年来,中国将总量调节和结构引导有机结合起来,及时把握宏观调控方向、时机和力度,有效抵御了国际金融危机给经济带来的不利影响,保持了经济的较快增长。随着我国经济的持续高速增长,国家的财力也显著增强,2009年全国财政收入达到 68477亿元,比上年增加 7147亿元,这使得国家有实力加大对结构失衡的治理和相应的财政投入。此外,近几年我国外汇储备持续大幅增加,2009年中国外汇储备余额突破两万亿美元,达到 23992亿美元。外汇储备大幅增加使得中国政府能够从容应对各种外部的冲击,抵御金融风险的能力大大提高。①参见《中华人民共和国 2009年国民经济和社会发展统计公报》。

三、促进经济结构优化的基本思路和政策建议

从短期来看,现阶段处理好矫正结构失衡和保持经济较快增长的矛盾,主要是有效控制结构失衡可能诱发的高风险点,特别要高度关注金融风险、资源环境和社会稳定等领域的问题。从长期来看,重点是要转变经济增长方式,解决造成经济结构性矛盾的体制机制问题。

(一)积极探索市场经济条件下国家产业政策的运行机制

要积极探索在市场经济条件下,国家产业政策实施的途径和办法,使“看得见的手”和“看不见的手”同时发挥作用。可以通过制定财政政策和土地政策,引导投资结构,发挥经济杠杆优化经济结构的调节作用。从财政政策来看,可以通过投资方向调节税来引导投资方向和促进投资结构优化,从而避免因投资结构不合理而导致经济过大幅度波动的风险。从土地政策来看,应当充分发挥土地价格的调节作用,使价格的高低能够影响不同行业与不同地区的投资成本,发挥对经济结构调整的信号作用。要深化资源和环境有偿使用制度的改革,建立各类企业都要为取得重要资源使用权和开采权付费的机制,同时应强制建立起生态修复保证金制度和安全投入制度,要明确先支付费用后取得排污权的原则,通过制定严格的产业投资标准推动经济结构的优化。②中国社会科学院工业经济研究所课题组:《“十二五”时期工业结构调整和优化升级研究》,《中国工业经济》2010年第 1期。

(二)打破地方和行业的行政垄断

地方保护、市场封锁与低水平重复建设、产业结构失衡互为因果、相互关联。因此,必须深化市场化改革,摒弃地方保护主义,构建全国统一的市场体系。在过去较长的一段时期里,经济总量增长速度被作为评判地方官员政绩的主要指标,今后应该将更多的经济增长质量指标和产业结构优化指标纳入官员政绩考核体系。要加快行政体制改革,实现政企分开。通过建立合理的价格体系,促进生产要素的合理流动,使各地根据比较利益原则发挥地区优势,从而避免各地区在同一产业上进行低水平竞争。政府要逐步从直接干预企业经济活动中退出来,解决好“既当运动员,又当裁判员”的问题,打破部门、地方垄断,形成全国统一的大市场,促进产业跨地区、跨行业的重组与联合。

(三)提高企业的自主创新能力

经过多年改革与发展,以自主创新能力作为突破口的一些重要条件开始形成。如大规模的制造能力的形成,配套产业水平的提升,科技投入的不断增加等。中国今后单纯依靠引进新产业、新产品继续提升产业结构的空间已经逐步缩小,从国外引进更多先进技术的难度也在加大。因此,更加需要通过自主研发来逐步实现技术的进步和结构的优化。政府要出资进行尖端技术的研发,要在一些对国家发展至关重要的战略领域和若干科技发展前沿形成自主知识产权。这对于推动高新技术产业发展,带动经济增长和结构优化具有重大的作用。要积极推进产、学、研联合,充分发挥高等院校和科研机构在技术创新中的重要作用。随着市场经济体制改革的深入,企业应逐步成为国家技术创新的主体。

(四)完善资本市场和产权交易市场

完善的资本市场和产权交易市场是企业兼并、重组、出售、联合的重要基础。对此,要进一步规范资本市场和产权交易市场,为产权流动和资产重组提供规范服务。通过完善资本市场还可以培育跨区域进行要素优化重组的大型产业资本集团,世界各国工业化的经验证明,产业的空间合理配置和区域经济合理分工主要不是靠政府推动,而是依靠大型资本产业集团来完成。在我国原有体制下,企业对地方政府存在着很强的依附性,缺乏有能力跨地区对资源实行优化重组的特大型产业资本集团。这种状态在目前尚没有根本改变。资本市场的充分发育可以消除企业跨区域生产、销售、采购、人员流动、投资等方面的障碍,为企业能够跨区域要素重组营造良好的市场环境。

(五)加快第三产业发展

发展服务业能源材料消耗低,污染少,有利于增强可持续发展能力。进入本世纪以来,工业吸纳就业的能力已经成为负值,服务业已成为增加就业的主渠道。目前在我国服务业吸纳就业的主要行业以传统服务业为主,由于传统服务业对经济增长的拉动和对就业贡献率很有限,因此过分依赖传统服务业吸纳就业不能从根本上有效地解决经济增长和资本深化带来的就业问题。也不利于优化产业结构和提升服务业结构。因此,我国服务业的发展重点应是优化结构,提高产业竞争力,大力发展作为商品生产中间投入和中间需求的生产性服务业,积极发展新兴服务业。同时,要优化服务业企业的组织结构,依靠有竞争力的企业培育形成一批多元投资主体的大公司和大集团。要加快推进和完善垄断性服务行业的改革,放宽市场准入,引入竞争机制。

(六)完善高耗能产业发展的制度

按照建设资源节约型社会的要求,制定相关的法律和政策,促进高耗能产品生产企业节约能源,提高资源的利用率。要围绕生态建设和环境保护的重点任务,结合国民经济信息化的进程,尽快建成资源、环境、生态和灾害的综合监测体系。采用新型的生产组织模式,实现现有高耗能产业向新型工业化方向转变。具有资源优势和环境优势的地区要建立高耗能产业园区,集中有效地解决高耗能、环境污染、环保治理困难、招商引资困难等问题。要充分利用科学技术发展为高耗能产业发展提供的可能性,即使是采掘工业和原材料工业,近些年国内外也出现了大量新技术、新工艺,在节约能源和其他重要资源、清洁生产、产品技术含量等方面都取得了长足进步。由于这些行业的“重型”特征,在加快发展的过程中更要努力走出一条技术推动、资源节约、效率提高、环境良好的新型发展之路。

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1003—4145[2010]05—0121—05

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2010-03-06

于明远,男,山东大学经济学院。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)