论我国行政问责的理论逻辑与制度建构*

石书伟

(武汉大学 政治与公共管理学院， 湖北 武汉 430072)

“问责”可以从广义和狭义两个角度来理解。从广义的角度来看， “问责作为一种普遍的社会关系形式， 存在于许多社会环境和社会关系之中。”如从历史的维度看， 对行政权力的监督以及对行政行为的矫正自古有之， 比如说我国古代的监察制度。[1]18若从狭义的角度来理解， “问责常常与公共行政联系在一起， 被视为一种行政结构和治理方式。”[2]6那么， 如果从狭义的角度来理解“行政问责”， 则可以下这样的定义， “行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。[3]而本文的写作， 就是从狭义的角度来理解“行政问责”， 在分析行政问责现状的基础上， 厘清其中的内在理论逻辑并进行制度建构。

一、 行政问责的现状

当前中国处于现代化转型时期。社会在经历深刻变革的同时， 也凸显了各种问题、 矛盾乃至社会冲突， 如阜阳劣质奶粉事件、 山西襄汾溃坝事故、 三鹿奶粉事件、 深圳龙岗火灾等重大安全事故， 还有国内频繁发生的一系列矿难与群体性事件等等， 不胜枚举。以矿难为例， 近些年大的矿难如2009年2月22日， 山西焦煤集团西山煤电屯兰矿南四盘区12403工作面井下发生爆炸事故， 74人遇难， 114人受伤； 4月4日， 鸡西市天源公司金利煤矿发生透水事故， 12人遇难； 5月30日， 重庆松藻同华煤矿发生特别重大事故， 30人死亡， 59人受伤； 6月17日， 贵州晴隆县新桥煤矿发生透水事故， 13人遇难； 9月8日， 河南省平顶山市新华区新华四矿发生瓦斯爆炸事故， 76人死亡； 11月21日， 黑龙江省龙煤集团鹤岗分公司新兴煤矿发生瓦斯爆炸事故， 遇难108人。等等。尽管在党中央和国务院的高度重视下， 近年来我国煤矿事故起数和死亡率均大幅下降， 但与国际先进采煤国家相比， 百万吨死亡率仍为美国等先进国家的30至50倍。因此， 在治理矿难中， 不得不采取行政问责的手段。[4]19而近些年备受世人瞩目的群体性事件， 如瓮安事件、 东阳事件、 孟连事件、 府谷事件等， 在化解这些问题、 矛盾与冲突的过程中， 也有一大批处理不力的党政官员相继被问责。

在近些年的问责实践中， 取得了下列的成绩。首先是被问责的官员覆盖面广。被问责的官员少则几人， 多则几十人。例如在瓮安事件中， 仅县以下干部被问责的就有34人。其次是被责的官员被迅速处理。例如在定州“6·11”渑油村事件中， 事发后第三天， 定州市市委书记和定州市市长郭振光就被免职。[5]67最后， 被问责的官员级别渐次增高。被问责的人员从一般的行政人员到省部级领导， 从行政首长和党委领导都有官员被问责。

国务院在2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》， 文件中指出， “行政权力与责任紧密挂钩， 与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善， 政府的层级监督和专门监督明显加强， 行政监督效能显著提高。”因此， 各地各级党和政府高度重视和推行行政问责制， 把它作为建设“责任政府”的重要措施以提高政府执行力、 公信力， 并取得了良好的效果。

然而， 行政问责在具体的实践环节尚存在着下列两大问题。

其一， 制度层面上， “行政问责”缺乏统一的制度架构。近年来， 我国制定出台了行政问责方面的一系列的相关法律法规， 如2002年7月颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》； 2004年中央办公厅颁布《党政领导干部辞职暂行规定》； 2005年4月通过《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)； 2009年7月中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》， 等等。但是， 根据我国《宪法》、 《立法法》等相关法律的规定及精神， 上位法优于下位法， 下位法不能与上位法相抵触， 否则无效。然而， 诸多省市在行使立法权制定关于行政问责制的地方性法规、 规章等规范性文件时， 往往超越了上位法的规定。例如， 我国2006年通过的《公务员法》并没有对“停职检查”作出规定； 而《行政监察法》也只是将“暂停执行职务”作为调查措施中的一种， 而非一种责任。然而， 在行政问责制中却“停职检查”被当作一种问责手段。除了问责形式之外， 在具体的问责事由、 程序等方面也存在冲突的地方。这在消解上位法权威的同时， 也给行政问责抹上了随意性的色彩， 略有违法行政的嫌疑。

其二， 操作层面上， “行政问责”忽略外部约束。当前的行政问责基本上属于“同体问责”， 即由党委根据党的相关纪律条例纪追究党员干部的责任和行政机关内部上级对下级的问责。而对于“异体问责”则不见任何规定。因此， 诸多学者认为“异体监督”则更为有效， 因此呼吁包括人民代表大会(人大常委会)、 各民主党派、 司法机关、 新闻媒体、 社会公众等主体也可以问责。

而要解决上述行政问责目前所存在的问题， 并根本上从制度上加以解决， 则需要厘清行政问责本身的理论逻辑。因为， 只有解决逻辑前提， 才能更好地进行制度建构。

二、 行政问责的理论逻辑

(一)行政问责的伦理逻辑

现代行政兼具目的性与价值性。两者难以分开。“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达， 另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法， 是失败的。无论任何人， 欲研究行政问题， 皆要涉及价值之研究， 任何从事行政事务的人， 他实际都在进行价值的分配”。[6]42我国实行社会主义制度， 国家的一切权力属于人民。为了更好地确保人民行使当家作主的权利， 宪法规定了人民代表大会制是我国的根本政治制度， 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民选举产生， 对人民负责， 受人民监督； 各级行政机关由人大产生， 受人大监督， 并对人大负责。因此， 社会主义国家的公共行政必须践行社会主义民主政治的理念。据此， 中国共产党十七大报告提出“健全政府职责体系， 完善公共服务体系， ……强化社会管理和公共服务”， 这就“把公共服务和社会管理放在更加重要的位置”。[7]31

因此， 可以说， 社会主义公共行政的伦理价值和道德取向就在于公共性。基于公共性， 我国政府必须推行服务行政， 构建责任政府， 切实履行自身的政治和道德责任， 做到“权为民所用， 情为民所系， 利为民所谋”。基于这一逻辑， 就表明了“今天的民主已经超越了政治学的疆域， 成为衡量一切社会管理形式的一般标准， 从政治民主向伦理民主的发展将是国家与社会管理的一次实质性转变。”[8]262而从我党我国历来强调的为人民服务的宗旨而言， 行政机关必须“全心全意为人民服务， 一刻也不脱离群众， 一切从人民的利益出发； 向人民负责和向党的领导机关负责的一致性； 这就是我们的出发点”。[9]1094同时， 我党历来注重与时俱进。在新时代提出了“以德治国”的方针，[10]200强调“领导干部必须运用人民赋予的权力为国家的发展、 富强、 安全服务， 一句话， 必须始终用来为国家和人民谋利益， 而绝不是把它变成牟取个人或少数人私利的工具”。[10]240这既是社会主义公共行政权力观的重要内容， 同时也是一个人民公仆的最高的政治理想和价值追求。

概言之， 上述两方面构成了我国行政问责的伦理逻辑的基础。但是， 伦理基础仅仅是使得行政问责具备“内部控制”具有合理性。在当今法治成为一种治国方略的时候， 行政问责还须通过外在的具有法律效力的“外部控制”来作保障， 因为， 在推行服务行政， 构建责任政府的同时更加强调一个法治政府， 做到德治和法治的统一。因此， 下面我们就来谈谈行政问责的法政逻辑。

(二)行政问责的法政逻辑

现代国家都属于民族国家， 都强调人民主权， 突出了国家人造而非神造。但是， 在主权国家兴起之际， 自然法学家们， 如霍布斯、 洛克、 卢梭等人都是用社会契约理论来解释国家主权， 认为人们是为了摆脱非理性的自然状态， 让渡了自己手中的权利给一个共同体， 这个共同体就是国家。然而， 国家主权因此也受到一定的限制。以卢梭为例， 卢梭认为人民通过契约的形式将主权赋予国家， 国家主权始终属于全体人民。但是， 主权实质上由公意构成， 主权是绝对的、 神圣的、 不可侵犯的。所以， 任何公众决定、 任何一种根本法律， 都不可能约束人民共同体。因此， 人民制定出体现公意的法律并根据法律授权政府， 政府手中的一切权力均属于“公意”的派生物， 政府作为主权者的执行人， 政府的各级官员均是人民任命的仆人。人民可以限制、 改变或收回委托给仆人手中的权力。基于此， 可以说， 任何政府的任何权力都不得与主权的意志相违背， 必须接受公民的监督和控制。

作为民主政治的核心理念的人民主权， 事实上也构成了行政问责的法政逻辑。根据人民主权理论， 由于国家的一切权力都属于人民， 政府的权力来自于人民的授权。所以， 政府仅仅是主权者的代言人， 也即政府是人民的代言人。然而， 人民是一个集体的概念。人民的权利须经宪法外化、 细化为公民的各项具体权利。根据我国宪法规定， 中华人民共和国的一切权力属于人民， 人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家机关及国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议， 接受人民的监督， 努力为人民服务。而在中国共产党的十六大报告所提出“发展社会主义民主政治， 最根木的是要把坚持党的领导、 人民当家作主和依法治国有机统一起来”的观点则表明了“依法治国”是我国的治国方略。本着人民主权的理念， 执政党的执政理念体现出了执政为民的要求， 维护最广大人民群众的利益， 积极改善中国的政治生态， 将行政问责纳入了依法行政的范畴。正是基于这样的逻辑， 行政问责的法政逻辑得以构建。

行政问责的伦理逻辑与法政逻辑只是解释了行政问责自身存在以及运行的机理。但是， 行政问责如何能更有效的运转， 则需要在制度建构中进一步完善。

三、 行政问责的制度建构

经过多年的实施， 行政问责制在某种程度上起到了制约权力滥用的目的， 强化了政府为人民服务的效果。但是为了能够更好地发挥行政问责的作用， 那就需要从制度上解决行政问责的主体、 客体、 范围与程序方面的问题， 明确“由谁问责”、 “向谁问责”、 “问什么责”以及“如何问责”这四个方面的问题。

(一)建构问责主体， 明确“由谁问责”

在人民主权的民主国家， 逻辑上应该由人民来问责。但是人民既是一个抽象的概念， 也是一个集体的概念。因此， 行政问责的主体的具体实践应该由对其有权问责的部门来实施。但是， 就当前的行政问责实践来看， 由于我国实行党管干部的制度， 各级政府的领导干部主要根据执政党的推荐而产生。因此， 行政问责也就仅局限党组织根据党纪对党员干部进行问责， 行政机关的上级对于违纪违法的下级进行问责。这种问责模式属于“同体问责”。倘若属于行政机关上下级一起都需要被问责的情形， 如何问责？ 问责的公信力就会受到一定的质疑。因此， 在当前行政问责主体的建构方面， “同体问责”凸显了其局限性， 须要进一步完善问责主体的建构。除了前述的“同体问责”， 还存在着另外两种模式， 分别为异体问责和双重问责。“异体问责”即由行政系统外部的组织、 媒体和公民实施问责。“双重问责”就是说包含了内部控制的同体问责与外部控制的异体问责， 既通过行政部门的负责人、 内设监督机构以及上级行政机关进行内部问责， 也通过代议机构、 司法机关、 新闻媒体、 社会公众等外部主体来实施问责。

事实上， 行政问责的主体应不仅仅限于行政系统内部。因为“同体问责”作为一种自控机制， 又如一个人的左手控制自己的右手， 弊端自不待言。在社会主义公共行政中， 政府要想成为一个责任政府， 就需要做到自律与他律的有机统一。在行政问责的制度设计上， 就应该做到“同体问责”和“异体问责”的有机结合。在“异体问责”的设计上， 就需要明确各问责主体的权力。以人大为例， 人民代表大会作为我国最高的权力机关， 由它来问责就彰显了它自身所具有的法理权威。因此， 在具体的权力设置上， 就需要明确人大的质询权、 调查权、 罢免权和撤职权等权力， 通过这些权力的行使确保人大的异体问责。其他问责主体， 如民主党派、 新闻媒体、 社会公众等通过信息公开制度能更好地对政府进行问责。而司法机关则通过完善行政诉讼制度来对政府进行问责。对于社会公众， 则应该建立起相应的举报奖励制度， 公益诉讼制度来调动人民群众问责的积极性。

(二)建构问责客体， 明确“向谁问责”

要建构问责客体， 明确“向谁问责”这个问题， 就应该先清楚行政这一定义。所谓“行政”就是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、 社会公共事务和机关内部事务的活动。[11]2

因此， 行政问责理所当然是向国家权力机关中的执行机关问责， 在我国， 人民代表大会是权力机关， 政府是执行机关。政府仅是执行代表着人民主权的人大的意志。然而， 执行人大的命令， 行使自身的职权， 既有各级政府， 也有公务人员。在公务员队伍中， 既有负有直接或间接领导责任的领导者， 包括各级政府的首长和各职能部门的负责人， 还有一般的办事员。那么， 在具体的问责的对象上， 由那些人来承担责任呢？

对此， 笔者认为行政问责的客体不应包括一般的公务员， 而只局限于政府负有领导责任的主要负责人， 因为一般的公务员仅仅是在执行上级的命令。由于我国的公务员体制有别于西方的公务员两分体制。在西方， 公务员一般分为政务官和事务官。西方的行政问责仅适用于政务官， 而不适用于事务官。然而， 我们尽管强调党政分开， 但是在党政干部领导这一块， 我们执行的是党管干部原则， 两者还是未能绝对的分开。在现实当中， 甚至有许多党内干部同时兼任政府机关的职务。因此， 行政问责的对象应包括这一类人， 把党内从事党务工作的官员也纳入行政问责制的框架中， 做到任何一名行使公共权力的公务人员， 尤其是领导干部， 都有责可查， 有责可究。

(三)界定问责范围， 明确“问什么责”

政府及其公务员承担的责任由四个部分所组成， 分别为道德责任， 行政责任， 法律责任与政治责任。但是， 当前存在争议的地方在于， 责任主体被免职或者引咎辞职或者道歉以后， 也即承担了道德责任、 行政责任与政治责任以后， 责任主体是否还应该承担法律责任？有学者认为行政问责并非相关责任人承担责任的终结， 而是追究其法律责任的开始。对此， 应当启动法律程序追究其法律责任。但是这一问题是相当复杂， 牵涉到我国的法律制度。鉴于我国的法律体制及相关的规定， 如果在行政问责中追求责任主体的民事责任， 行政责任、 刑事责任乃至宪法责任， 则显得于法无据， 尽管理论上它很重要。换言之， 在行政问责中追求其法律责任在目前是难以实现。因此， 在行政问责中， 责任体系仅包括了道德责任、 行政责任与政治责任。道德责任的责任形态包括取消当年评优、 评先资格、 公开道歉、 消除影响、 作出书面检查、 通报批评、 公开谴责、 诫勉谈话等； 行政责任的责任形态包括限期整改、 责令停职检查、 责令辞职、 建议免职、 引咎辞职等； 政治责任的责任形态包括被弹劾、 被质询、 被罢免、 投不信任票等； 党内责任有警告、 严重警告、 撤销党内职务、 留党察看、 开除党籍。

明确了责任体系， 那么接下就是需要清楚行政问责制的范围。当前存在争议的一个问题是行政问责是否应仅限于突发性的重大公共安全事故这种“非常态”问责， 除此以外， 行政机关日常运作中的积极的行政行为与消极的行政不作为所引发的责任是否也需要追究呢？对于这个问题， 笔者认为两者都需要追究。“非常态”问责只不过更有助于回应民意、 平抑民意， 将政府摆脱舆论的中心， 消除政府负面影响而已。而“常态”问责就更能更有效加强行政管理， 且“常态”管理是行政管理的主要手段， 不应该仅仅重视非常规而忽视了常规。换言之， 行政问责应当是一种“非常”情况下的“常态”制度， 使问责制真正成为我国政治生活中的一种惯例、 常态， 实现由过去的‘风暴型问责’向‘制度型问责’转变。”[12]36

(四)建构问责程序， 明确“如何问责”

明确了“由谁问责”， “向谁问责”与“问什么责”还不足以启动行政问责。因为这几个方面所牵涉到的均是实体问题， 除了实体问题， 程序的问题也不能忽视。从法的一般意义上说来， 程序是任何一项健全制度必备的要素。在全面实施依法行政， 构建法治政府的时代， 行政问责必须依法进行， 按程序启动。事实上， 只有做到问责程序的规范性， 问责才具有可操作性， 问责才有保障。

就当前我国行政问责的程序而言， 存在争议的地方主要表现为行政问责是只能通过行政系统内部进行还是可以通过相关公民的申诉、 控告、 检举的程序和上级机关及领导的提起程序和司法机关按照司法提起程序以及人大通过质询案、 罢免案等方式提起的程序进行。对于这个问题， 笔者认为， 行政系统内部可以发动， 因为我国的行政机关内部设置有监督机关， 此外， 还有专门的《行政监察法》， 于法有据； 对于公民也可以发动， 因为宪法中规定了公民有申诉、 控告与检举的权利。至于当前公民难以行使这项权利， 仅是在于制度的不完善。不能因为制度的不完善而忽略了这个渠道， 相反， 更应该完善之； 对于上级机关及领导， 也可以发动问责程序， 这本身就是它所固有的职权； 对于人大而言， 政府本身就是由它产生， 并对它负责。人大启动问责程序， 这是应有之义。至于目前的状况， 也是由于制度的不完善， 而难以启动， 对此， 也应该加以完善。最后， 对于， 司法机关而言， 笔者不认为它能启动问责程序。因为司法机关一个固有特征就是被动性。对于纠纷， 它一般是不告不理， 不会主动干涉。倘若一个司法部门能积极主动干预社会的纠纷， 这在于孟德斯鸠看来， 不仅是滥用权力， 而且引发专制。这种理念已经为一般人所接受。所以， 司法机关不应启动问责程序。对于问责是否合理合法， 它倒是可以起到最后的监督作用， 坚守社会正义的底线。

由于全国各地根据自身情况制定的行政问责规定， 在内容上不统一、 不规范， 在问责的事由范围、 问责的程序、 惩处的标准等方面各不相同。基于此， 很有必要制定一部统一的《行政问责法》， 一是可以规范行政问责的严肃性、 公正性， 二是可以维护法律的权威， 确立起依法行政的大旗， 把行政问责纳入法治化轨道。也只有做到问责法治化， 使《行政问责法》成为服务型政府建设的一个常项， 成为悬挂在每个官员头上的达摩克利斯之剑， 促使他们提高服务意识和责任意识， 切实依法行政。[13]50

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