图书馆营运规则制定技术之探讨*

袁庆东，张婷婷

（徐州师范大学图书馆，江苏 徐州 221116）

1 营运规则制定存在的技术问题

如果说 “立法技术是衡量一个国家法治文明水平的重要标志与杠杆”，那么规则制定技术无疑将直接影响到图书馆服务的质量。尽管规则制定技术对于图书馆服务质量的高低具有如此重要的作用，但是在我国传统的营运规则制定的实践中，技术却没有得到很好的体现。总体来说，在规则制定技术的运用方面显得较为粗糙。主要体现为：第一，就宏观层面技术而言，由于长期受“宜粗不宜细”、“宁疏勿密”思维定式的影响,导致现有的营运规则有许多不明确、不具体的地方,很多规定过于笼统、抽象,或是模棱两可、弹性过大,难以准确适用。如南京某高校的图书借阅规则仅以一表格规定，其粗略性、概括性可想而知。第二，就微观技术层面而言，原有图书馆营运规则在制定技术方面存在的问题比较多。在形式结构上，由于无统一规范标准，分歧较大，有一、二、三、四……为序列者，有 1、2、3、4……为序列者，有兼以A、B、C、D……为序列者，但很难见以章、节、条、款、项、目为规定标准者。在规则制定语言的运用上，存在许多不合规范的问题。主要有：词语搭配不当、逻辑不通、标点符号错误、语言模糊不清，或者拖沓累赘及语体风格不当等。

上述规则制定技术中存在的诸多问题严重地影响了图书馆营运规则的质量。这些质量较低的规则对图书馆的营运起了消极作用，使得规则的实施难以取得实效。而欲提高规则制定质量，必须遵守相关的技术规范。以下本文仅从规则的基本结构及语言运用这两个规则制定技术中相对稳定的方面进行探讨。

2 制定营运规则之技术探讨

规则的起草，即草拟规则的草案，是制定规则过程中最具实质性的工作之一，目的在于完成规则的构造。一般而言，现代成文规则的结构应当包括三个方面的要件：一是规则的名称；二是规则的内容；三是表现规则内容的符号，主要包括形式结构和语言文字。这些要件在构成规则的过程中发挥着各自的作用。

2.1 规则的结构规范

规则的结构体现在形式结构和内容结构两个方面。相对于内容结构而言，形式结构更易于规范化操作。

2.1.1 规则的形式结构

（1）规则的名称。规则的名称作为规则内部结构的第一层次，是对规则内容的高度概括，是每个规则所必备的最基本的要件。它的科学化、完善化，对制定规则、执行规则的科学化具有重要意义。具体而言，一个好的规则名称不仅可以使规则制定者易于明确正在制定的规则的效力范围、内容和性质，对于规则的执行者和读者而言亦然。在确定规则名称时当注意这样几个问题。第一，规则名称应当根据其内容的主导性规范命名。一般以“某某规程”命名；规定应当遵守或遵照执行的事项者，当以“某某规则”命名；规定某一规则的施行或就某一规则作补充解释者，当以“某某细则”谓之；规定处理某一事项的方法、时限或要领者，当以“某某办法”命名；规定处理事务的一般原则者，当以“某某纲要”命名；规定设立某一事项的规格、条件，当以“某某标准”谓之；规定处理某一事务的准据、范式或程序，当以“某某准则”命名。第二，规则的名称不宜过长或过短。过长则显得太过繁琐而失之精炼，且不便记忆和把握其含义；过短则可能无法让人从名称中把握规则的内容及适用范围。规则的名称应当包括两个方面的内容，即规则的主要内容和规则的适用范围。因之，在确定规则名称时只要从这两个方面考虑，尽量做到简洁明了即可。第三，在名称中尽量不要出现标点符号，不使用“若干”、“某些”、“几个”等不明确的词汇，尽量做到规范性文件所要求的准确、规范。另外，基于规则的相对稳定性要求，名称中最好不要使用 “试行”、“暂行”这样的词汇，以免让人感到规则制定不成熟。第四，规则标题的题注应当载明制定机关及通过时间，以明确其制定主体。

（2）规则的结构单位规范。根据我国立法第五十四条之规定，“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。”规则的制定和形式结构在性质上类似于法之制定和形式结构，故得援用之。所谓规则的结构单位即指正文中章、节、条、款、项、目的设置与排列。要把规则结构中的内容组成具有内在联系、层次分明的有机整体，必须注意正确运用这些要件或符号，否则，规则就会像一盘散沙或是像一般的文章、宣言之类，不便于执行和遵守时援用。

编一般设置于重大的、篇幅长、层次多、内容复杂的法典和法律中，如刑法、刑诉法、民诉法、民法通则等，是我国目前立法实践中使用的最高层次的单位。根据我国《行政法规制定程序条例》第五条第二款的规定,行政法规最高层次的单位是章,因此,图书馆营运规则中不能用编。

章是次于编的结构单位,使用频率仅次于条和款。在一部规则中,各章之间应有内在的联系,每章都应有能概括本章内容的名称,各章间应以序数形式排列。每章的篇幅根据内容确定,可以大体一致,也可以有所差别。但一般而言，第一章应集中说明规则制定之目的、任务、根据、基本原则、适用范围等；最后一章规定规则的施行时间、授权某机构制定实施细则等内容，对有关专门概念、术语作出解说；其他各章规定具体的行为模式和后果。

节是低于章并隶属于章的结构单位。节只能在设有章的规则的结构中出现,但并非所有章中都必须设节。在章的内部划分节,目的是使章的内容乃至整个规则的内容更加清晰,便于理解。每节均应当是一个内容具有相对独立性的条文和规范的结合体，并有一个切合反映自身内容的标题。同一章的各节之间也应当存有内在的联系,并按一定的逻辑按序数形式排列。而按照《规章制定程序条例》第七条第三款的规定,规章除内容复杂的外,一般不分章、节。因此，图书馆营运规则一般可不设章、节。

条是规则的结构中次于章或节的结构单位，也是构成规则的最重要、最常用的单位。“观察古今立法实践，一个法，上没有卷、编、章、节的设置，下没有款、项、目的存在，这样的情形不难发现，但一个法没有条的设置却殊为鲜见。”条对于规则同样如此，一个规则可以不设编、章、节,也可以不设款、项、目,但却不能不设条,即所谓断章断节不断条。每个条文的内容，在规则的整体中均应当具有相对的独立性和完整性。条在规则的结构中通常应以“第×条”的形式出现。

款是条文之下、隶属于条文的一种规则的结构单位，其重要性和使用频率仅次于条。当一个条文的内容有两层以上的意思需要表示时，便需要在条下设置款。款的表现形式多样，有以“第×款”的形式出现，有以（1）、（2）……或（一）、（二）……等序数号的形式出现，有如我国立法法第五十四条第二款规定不编序号以自然段的形式出现的。笔者认为第二种形式为好。图书馆规则的制定宜遵照我国立法法的相关规定。款的内容多少、长短及顺序安排与条的规范要求基本相同。

项是规则的结构中包含于款之中、隶属于款的一个结构单位。目则是包含于项之中、隶属于项的一种结构单位。在款的内容有两个以上层次时可在其下设项，项的内容有两个以上层次时可设目。依据我国立法第五十四条第二款的规定，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。项和目的内容结构、长短及顺序安排亦与条的规范要求基本相同。

2.1.2 规则的内容结构

一个规则，就其内容的结构和安排来说，通常包括总则、分则和附则三个部分。

（1）总则。总则的内容是贯穿整个规则的灵魂和精神，具有统领性作用，因此，其一般以明示的方式置于整个规则结构的开端。它的内容应主要地包括制定规则的目的、依据、有关规则的基本制度和原则以及规则的效力和适用范围等。由于总则规定的是一个规则的基本原则和制度,因此,其条文应有高度的抽象性,文字要精练，既不能过简，也不能过繁，更不能把它当作一个“杂物袋”，而只能把整个规则的纲领和事关规则全局的内容，在总则中集中加以体现。

（2）分则。分则是使总则内容得以具体化的那部分内容，主要规定具体的行为规范，即对不同主体、客体、行为、结果分别作出规定。因此，分则不仅是整个规则中内容最多的部分，也是最重要的部分，最需要运用好规则制定技术。具体而言:第一，行为规范应当具有普遍性。即规则的适用对象和适用范围都应当具有普遍性。对于规则的制定者而言，明确规范的普遍性，就可以避免在规则中出现不具有普遍性而只针对个别人、个别事项的规定。卢梭言：“法律可以规定有各种特权，但是它却绝不能指名把特权赋予某一人；法律可以把公民划分为若干等级，甚至于规定取得各该等级的权利的种种资格，但是它却不能指名把某某人列入某个等级之中；它可以确立一种王朝政府和一种世袭的继承制，但是它却不能选定一个国王，也不能指定一家王室；总之，一切有关个别对象的职能都丝毫不属于立法权力。”意即如此。我国晚明大儒吕坤亦有言：国家惩一事之失，立不变之法；防一吏治奸，造非常之律，法之不良，无逾此者。法之如此，规则亦不例外。因此，图书馆营运规则大可把读者划分为若干等级，却不可指名把某个读者或某一类群读者列入某个等级之中。第二，行为规范应当具有明确性、肯定性。规范的另一个显著特征在于它的明确性、肯定性。也就是说，在起草图书馆营运规则时应当注意避免出现不明确、不肯定或含糊不清、伸缩性较大的规定。第三，行为规范的逻辑结构应当具有完整性。行为规范由假定(适用的条件)、处理(行为模式)、后果三个要素构成。假定部分规定的是行为规范适用的条件,如果该条件不明确,行为规范就不可能正确适用。所以,在规则制定技术上对假定部分最主要的要求就是明确。另外,全面也是对假定部分的要求,我们在假定部分的设计过程中,应当将营运规则所调整的图书馆关系中可能出现的事实尽可能考虑周全,这样才能更全面、有效地引导、规范馆方和读者的行为。行为模式是营运规则中规定行为准则的重要内容,是规则的主要组成部分,它规定人们在一定的条件具备的前提下,允许做什么、应当做什么、禁止做什么。后果是对人们行为的评价,包括对人们遵守规则行为的肯定和违反规则行为的制裁。一个行为规范除须具备以上三要素外，在一个规则整体中，与其他规范亦应协调一致。

（3）附则。附则是在一个规则的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。其内容主要地包括：关于名词、术语的定义；关于规则解释权的授权规定；关于规则的施行时间的规定等。在制定附则时，要注意体系和内容的完整性，形式和表述的科学性。具体而言，首先，在给予名词、术语定义时，要坚持必要性原则，即只有存在对规则中的名词、术语不予以定义，就可能引起歧义或不同的理解因而不便于执行、适用和遵守的情况，才需要给这些名词、术语予以定义，并力求准确、简明，而不故弄玄虚。同时，为便于查阅，同一个规则中的定义要集中于同一条文或相连的几个条文中，并置于附则的开头部分。其次，关于规则解释权的授权规定，必须注意授予解释权之主体的适当性。再者，关于规则的施行时间，应以专条写明规则施行的具体的年月日，置于整个规则的最后一条的位置。

2.2 规则的语言规范

梁启超先生说：“法律之文辞有三要件:一曰明,二曰确,三曰弹力性。明确就法文之用语言之，弹力性就法文所含意义言之。”惟规则之性质恰如法律，故其语言亦当满足明确的要求。

2.2.1 规则的语言应当准确规范。首先，规则所涉及的概念用语要准确无误，同一概念要用同一用语,避免同义词的使用，不同的词语之间不允许存有相关替代现象。其次，由于规则是要用准确的语言,告诉人们在什么情况下,可以做什么、应当做什么，违反这些规定会承担怎样的后果，而同样的句子由于标点的不同均有可能会得出完全不同的理解，故规则表达的词语句式、标点符号必须准确规范。再者，规则用语应当中性庄重，即使用一种精确的、道德上中性的词汇,不宜使用带有感情色彩的词汇,不宜对规则中的用语加上各种无用的外表装饰,也不应使用文学上的夸张语言和比喻手法,应摒弃带有政治色彩和道德色彩的褒义词和贬义词。

2.2.2 规则的语言应当简洁易懂。规则是要起到为人们的行为提供标准和指明方向的作用，因此要易于为人们理解和掌握，其语言文字就要简洁易懂。这就要求规则制定者，一方面在制定规则时要摒弃晦涩难懂、诘屈聱牙、故作深奥的语言和文风，避免使用口语、俗语或方言土语,更不应使用隐语、诙谐语和双关语，应重直接陈述，弃蜿蜒曲折。另一方面，规则制定者应用简洁扼要的语言文字起草规则，避免冗长繁琐和无端的重复。

2.2.3 规则的语言应当严谨周密。严谨周密是指规则使用的语言文字应当严密周详而无疏漏，逻辑合理而无懈可击。在一般情况下，规则制定者应当按照生活中通常所理解的含义来准确地使用语言文字。在规则中的词汇、概念的含义与实际生活中同样之词汇、概念的含义不同的情况下，应严格界说，避免产生歧义和纠葛。其次，规则使用的语言文字要做到严谨，还要做到同样的词汇、概念应表达同样的含义，不同的词汇、概念应表达不同的含义，以免造成观念和意思的混淆。再者，在规则制定中常常会遇到一些有例外的情况,一般情况下是这样,但特殊情况下是那样,所以必要的限制不能忽略。即在必要的时候,对规则的适用作一定的限制，把例外情况排除,或者是区分各种情况分别予以规定。

［1］ 周旺生.立法学教程［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［2］ （法）卢梭.何兆武译.社会契约论［M］.北京：商务印书馆，1980.

［3］ （法）孟德斯鸠，严复译.法意（上）［M］.北京：商务印书馆，1981.

［4］ 范忠信选编.梁启超法学文集［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.