关于高校图书馆自主管理权的探讨——“过期罚款”之我见

魏 玫

南通职业大学图书馆

〔江苏省南通市 226007〕

高校图书馆对违反图书馆借期规定的读者实行“过期罚款”是否具有合法性?近期有一些学者对此提出质疑,比较有代表性的观点为:“罚款的主体主要是行政机关,并不是所有的组织和个人都具有罚款的权利。图书馆是一个属于法人或非法人的公益性机构,不是法律授权的行政执法单位,因此无权对读者实施罚款。”笔者不能同意此种观点,不能将高校图书馆的“罚款”与行政执法机关的“罚款”混为一谈。为理清“过期罚款”主体合法性的问题,笔者拟从高校法人自主管理权等方面进行如下论述:

一、高等学校作为事业法人,具有对内部事物的自主管理权

《中华人民共和国教育法》第二十八条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯”。《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《中华人民共和国教育法》第三十一条规定,高等学校“自批准设立或登记注册之日起取得法人资格”。因此,作为具有法人资格的高等学校其权利主要有三点:(1)自主管理权。学校作为事业法人,可以自主管理学校事务,包括按照章程自主管理;管理、使用本单位的设施和经费等。(2)教育管理自主权。学校的教育管理自主权包括组织实施教育教学活动;聘任教师及其他职工并实施奖励或者处分;招收学生或者其他受教育者;对受教育者进行学籍管理并实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书等。(3)拒绝非法干涉权。学校的自主管理权和教育管理自主权受国家法律的保护,并有权拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。

二、高校图书馆是高校法人的职能部门

我国教育部2002年2月21日印发的《普通高等学校图书馆规程(修订)》第一条、第二条、第四条中明确规定:“高等学校图书馆是学校的文献信息中心,是为教学和科学研究服务的学术性机构,是学校信息化和社会信息化的重要基地。高等学校图书馆的工作是学校教学和科学研究工作的重要组成部分。”“高等学校图书馆必须贯彻国家的教育方针,履行教育职能和信息服务职能,为培养德、智、体、美等方面全面发展的人才,发展教育科学文化事业,建设社会主义物质文明和精神文明服务。”“高等学校图书馆实行校(院)长领导下的馆长负责制。”从以上规定我们可以清晰地知道,高校图书馆不具有法人资格,它只是高等学校的一个职能部门。《普通高等学校图书馆规程(修订)》第二十条规定:“高等学校图书馆应教育读者遵守规章制度,爱护文献资料和图书馆设施。”“对违犯规章制度,损坏、盗窃文献资料或设备者,按照校纪、法规予以处理。”从这一规定中,我们可以清晰地知道,高校图书馆除了可以依据法人内部管理制度对读者进行管理以外,还具有“按照校纪、法规予以处理”的权利。

高校图书馆的读者主要有两类:一是高校的教职员工,二是本校的学生。就高校的教职员工而言,由于是本校法人内部人员,对他们的管理是法人内部的管理,这一点无可争议。关于对本校学生的管理问题,《中华人民共和国教育法》第四十三条规定,受教育者应当“遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度”,《普通高等学校学生管理规定》第六条规定,学生在校期间应当“遵守学校管理制度”。因此,本校学生也是属于高校法人内部管理的范畴,高校图书馆对于学生读者的管理也是属于法人内部的管理。

三、高校图书馆管理制度具有“自由裁量权”

《中华人民共和国教育法》第二十八条明确规定,高校具有“按照章程自主管理”的权利。高校图书馆作为高校法人的一个重要职能部门,其在贯彻国家的教育方针、履行教育职能和信息服务职能,为培养德、智、体、美等方面全面发展的人才,发展教育科学文化事业,建设社会主义物质文明和精神文明服务的职能范围内具有自主判断、自定规章、自主管理的管理权限。这种管理权限是高校法人及法律赋予高校图书馆为保证其实现“教育职能”和“信息服务职能”,而对其内部事务进行处置的“自由裁量权”。正因如此,各个高等学校都根据自身特点制定了各有特色的“规章制度”。“过期罚款”只是高校图书馆在处理日常事务时遇到诸多问题的一种处理办法。对这种处理办法肯定与否只能有一种标准,即看这一规章制度的制定是否违反了国家法律及教育部门的行政规章。只要高校图书馆的规章制度不与以上法律、法规相抵触,作为高校法人内部规则一部分的高校图书馆规章其合法性及效力是无庸置疑的。

四、法人内部的罚款不能等同于行政执法机关的行政罚款

高校图书馆依据图书馆规章制度对其管理对象的违章行为实施“过期罚款”的管理措施,是高校法人内部的管理措施之一,是高校图书馆管理制度具有“自由裁量权”的具体体现,属于法人内部罚款。法人内部罚款是法人依法和法人自身的管理制度对其管理对象实施的内部制裁措施。行政执法机关的行政罚款是指拥有行政罚款权的国家行政执法机关或法定组织对违反行政管理法律、法规、规章的行政相对人实施制裁的具体行政行为。因此,法人内部罚款和行政执法机关的行政罚款不是一回事,二者具有很大区别:

(一)作出决定的主体不同

法人内部罚款无须由法律、法规特别授权,是法人依法和法人自身的管理制度作出的处罚规定。换句话说,是法人拥有的对内部人员的管理权。而行政执法机关罚款则不同,它必须由特定的行政执法机关或经法律、法规授权的组织实施,即由具有对外实施行政管理职能并具有行政罚款权的行政执法机关主体作出。

(二)制裁的对象不同

法人内部罚款的对象是有违章失职行为的内部人员。而行政罚款的制裁对象是其行政管辖权范围之内有违反行政管理法律规范的公民、法人或其他组织。

(三)制裁的性质不同

法人内部罚款属于法人内部的管理行为,以内部管理关系为前提。而行政罚款属于外部行政行为,以行政管辖关系为基础。

(四)制裁的依据不同

法人内部罚款依据的是法人自身的管理制度。行政执法机关罚款所依据的是有关行政管理的法律规范,这些法律规范对行政罚款适用的对象、适用的范围以及适用条件都作了明确规定,如治安管理罚款条例、物价管理条例等。

(五)救济手段不同

法人内部罚款不当或违法,被罚款人可依有关规定向法人机关申诉,由法人机关自身处理。而当行政执法机关的罚款不当或违法时,当事人不仅可以寻求行政救济还可以寻求司法救济,即通过行政复议和行政诉讼两个途径来维护自身的合法权益。当然,法律、法规另有规定的除外。

五、高校图书馆的处罚是根据违章侵害程度而定的

高校图书馆的规章制度对违章行为的处理是有区别的,根据违章行为所造成的违害程度作出了不同处理,是高校图书馆管理制度具有“自由裁量权”的具体体现。高校图书馆对违章行为的处理主要有两种情况:一是违章行为严重,达到了《普通高等学校图书馆规程(修订)》第二十条规定的“按照校纪、法规予以处理”的情况,对违章者实行纪律处分(或行政处分)。另一种是违章行为轻微,达不到按校纪、法规予以处理的行为,对违章者实行批评、教育、罚款、赔偿等。

高校图书馆“罚款”等处罚措施与纪律处分(或行政处分)虽然都属法人内部的处罚行为,但是二者之间还是有区分的。其主要区别为:一是性质不同。法人内部“罚款”是针对够不上纪律处分(或行政处分),而又影响高校图书馆正常运作的违章行为者。纪律处分(或行政处分)则是针对有严重违法、违规、违纪行为者。二是程序不同。法人内部“罚款”一般都是当场罚款完事,如过期罚款等。而纪律处分(或行政处分)则要经过一定的程序才能处理,如《普通高等学校学生管理规定》第五十条至第六十六条制定了相关处理程序与规定等。三是内容不同。法人内部处罚主要有:批评、教育、罚款、赔偿等。纪律处分(或行政处分)主要又可分为:(1)对教职员工有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等;(2)对学生主要有:警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等。

综上所述,高校图书馆是高校法人的一个重要职能部门,为了更好地履行教育职能和信息服务职能制定相应的规章制度是法人对内部事务自主管理权的具体体现。“过期罚款”仅是高校图书馆管理制度的一个具体管理措施而已,这与行政执法机关的行政“罚款”有着本质上的区别。“过期罚款”只是高等学校图书馆管理制度中的一个很小部分,并没有与我国现行的法律和教育部门的法规相抵触,其效力是无庸置疑的。

[1]李绍交.高校图书馆“过期罚款”的利弊分析与对策[J].图书馆论坛,2008,28(5):172～173.

[2]中华人民共和国全国人大常委会.中华人民共和国教育法[EB/OL].[2007-10-20].http://learn.tsinghua.edu.cn/flfg/js/jiaoyufa.htm.

[3]中华人民共和国民法通则[Z]//全国企业法律顾问执业资格考试用书编委会.全国企业法律顾问执业资格考试法律法规汇编.北京:经济科学出版社,2007:451～465.

[4]中华人民共和国教育部.教育部关于印发《普通高等学校图书馆规程(修订)》的通知.附件:普通高等学校图书馆规程(修订)[Z].2002-02-21.

[5]南通职业大学学生工作处.南通职业大学学生手册[G].南通:南通职业大学,2008:4.

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