航海教育立法体系的构建

(江苏海事职业技术学院，南京 211170)

一、引 言

所谓航海教育立法，是指国家主管机关为规范我国航海教育秩序，依照一定程序制定的以培养符合国际相关公约和国内法规要求的商船船员为目标，并以国家强制力保证实施的航海教育法律。

美国1958年通过了《海运学院法案》，日本1964年公布了《航海训练所组织规则》，澳大利亚1978年修订了《1978海运学院法》，韩国1998年颁布了《航海教育培训机构认可标准》[1]。综观这些航运强国的发展史，航海教育法制化起到了至关重要的作用。

2001年吴兆麟教授发表了论文“关于我国航海教育立法研究的若干思考”以及在2004年“航海教育立法研究”课题通过了交通部评审；同年，上海海运学院於世成教授“关于我国航海教育立法研究”课题也顺利通过交通部评审；2002～2004年期间，王淑敏教授先后撰写“我国航海教育立法体系框架初探”“我国航海教育立法中制订招生条款的必要性及其可行性的探讨”“中国航海教育就业立法的必要性和可行性及其建议”等论文；2007年，陈刚教授撰写论文“航海教育立法与相关制度的构建”；2008年，陈法教授撰写了“加快航海教育立法，培养高素质航海人才”的论文；2009年1月，牟小光老师撰写了“对航海教育立法的几点思考”，等。为了争取到2020年实现我国从船员大国到船员强国的目标[2]，2008年两会期间，大连海事大学校长王祖温教授强烈呼吁“加强航海教育立法”[3]；2009年，交通运输部副部长徐祖远在《航运》杂志上撰文提出“加快我国航海教育的立法，为航海教育发展提供法律保证”[2]。由此可见，航海教育立法问题已经引起交通运输部门以及业内专家的高度重视。综观相关的研究成果，中国航海教育立法具有一定的可行性。当前，中国航海教育发展和改革过程中一些问题日益凸显，亟待航海教育及早立法予以指导和规范。

二、目前我国航海教育凸显的主要问题

1.培训机构准入条件不清晰

1998年金融危机之后，国际航运市场东移趋势加快，特别是进入21世纪以后，我国的船员市场得到了空前的发展，如1996年我国在国际海事组织备案的船员培训机构为27个，而截至2009年9月，这个数字已经增长到94个，并且还有十几个正在申报当中。在船员市场火爆的今天，只要能与交通沾上边的院校都已经开设或计划开设水上专业。由此可见，开设航海专业的门槛很低。船员教育培训机构准入条件不清晰，导致我国船员培训机构虽然逐年增加，但能够在国际上占有一席之地的院校依然微乎其微。

2.航海教育保障制度不完善

众所周知，政府教育财政拨款是航海本科院校经费的主要来源。但随着航海院校的增多，高职高专的经费来源虽然有地方政府相应的投入，但只是杯水车薪，其经费主要还是取决于招生规模。而招生规模是一个变数，造成航海培训机构在添置设备上畏首畏尾，航海教育保障制度的不完善正成为制约航海教育发展的重要因素。

3.航海教育师资队伍不稳定

由于航海培训机构的增多，在航海本科和硕士毕业生市场供不应求的情况下，相对较低收入的航海高职高专的师资队伍不稳定问题尤为明显。特别是近年来海事局相关部门大规模地录用公务员，航海教育师资跳槽的比例持续增加。如华东某航海高职院校从2003～2009年期间招聘航海技术专业新教师共29人，而其中跳槽人数达到16人，人才流失率达55.2%。另外，航海教学以实践教学为主，室外课多且工作量大。如水手工艺、高级消防和精通艇筏等课程和体能训练没有差别，优秀本科生和硕士生较难适应这些“体力”工作。因此，航海师资保障制度不完善必然导致队伍的不稳定。

4.教学过程设置僵硬

航海是一项有一定风险性的工作，在海上航行过程中，自然因素干扰频繁，因此，航海专业开设的课程涵盖了船舶驾驶和管理之外的众多课程，如自我求生、自我消防、自我急救等，培养的是真正的知识面广泛的复合型人才。然而，现代航海设备日新月异，各港口地方法规不同，国际公约更新频繁，这就导致航海学生很难在短暂的大学期间达到广泛精通的程度。特别是我国实行海船船员适任证书全国统考以来，过分强调证书的获取率，促使教学大纲、教学方法和教学手段等都围绕着证书考试进行。而经过数十年的考核，教育机构已经完全熟悉了考证模式，其教学手段相对僵化，偏离了航海是以实践为主的学科特点。

5.学生管理制度缺乏人文关怀

为了培养服务服从意识强的国际船员，我国绝大多数航海院校都采取半军事化的管理模式，严格规定学员在校期间的作息时间和生活制度。特别是对于高职高专学生，在学习基础课程和专业课程的同时，2.5年之内还要获得数十张船员执业证书，这就导致学生寒暑假、周末都要全身心投入到学习当中。严格的管理和繁重的学习任务，使航海专业学生很难真正领悟大学“自由、博爱”的核心精神。

6.学生就业观念趋于庸俗

航海毕业生薪水普遍高出陆上专业几倍甚至数十倍，教育机构也以此来鼓励学员努力学习。在长期的思想灌输当中，学员就业观念主要集中在“航海很辛苦，航海很赚钱”的思维当中，而抱有热爱航海事业、开阔视野以及历练人生等想法的学员微乎其微。过于庸俗的就业观念驱动下的航海类专业学生很难成为高素质船员，也不能很好地为我国的航运事业服务。

7.企业人才反馈机制不健全

由于船员长期短缺，因此航运企业在用人方面只能降低要求，一般只要满足基本的资格要求，不管船员的思想素质和业务水平高低都能录用。表面上看这是一片欣欣向荣的景象，但持证并不等于就能够驾驶和管理船舶，近年来我国船舶事故率高居不下就很能说明问题。因此，航海教育机构培养了人才，却很难掌握人才在企业的第一手资料，人才反馈机制不健全的弊端也制约着航海教育的发展。

三、航海教育立法体系的构建

1.立法依据

我国教育法、高等教育法和职业教育法等是航海教育高等化和职业化的立法依据；海上交通安全法、海商法以及我国船员培训管理条例等是航海教育行业的立法依据；STCW公约、SOLAS公约以及国际劳工公约等将为航海教育全球化的立法依据。因此，《航海教育法》立法依据充分。

2.立法程序

在立法过程中，首先必须由教育部和交通运输部提交航海教育立法的相关提案，经过人大常委会组织专家立法，形成《航海教育法》。而后国务院根据上述法律制定有关规范航海教育的行政法规，如航海教育投入和保障条件制度、学历教育质量管理体系等，以保障法律的顺利实施。交通运输部和教育部根据上述法律和行政法规制定相关的行政规章，如船员培训管理规则、船员半军事化管理规则、海事学院学生规章制度等。

3.航海教育立法

(1)办学准入制度。为使我国从航运大国向航运强国转变，航海教育起着至关重要的作用。而实现船员培训机构由数量向质量的转变，必须对其设置相关准入制度，如对航海实训设备、办学资金来源、师资情况等作硬性规定，而招生规模预测及其长远发展方向，这些必须在准入制度中加以规范。在培训机构试运行结束后，将对其办学可行性进行综合考评，以决定其是否具有办学能力。

当然，由于区域发展和办学历史等，将准入制度划分成航海教育研究型院校、管理型院校、技能操作型院校也非常必要。

(2)招生工作制度。优秀生源将是培养高素质船员的基石。因此，在航海教育立法中对招生工作制度化非常必要。如一个地区生源的生活习惯、思维方式和经济状况，将决定其是否适合航海工作，而生源的身体条件将决定其毕业后能否找到工作，而其所受教育水平将决定其是否能够成为优秀船员。因此，将生源区域的选择、生源身体条件的评估以及外语水平的参考纳入航海教育法律中，在船员培养源头上把握高质量，将是我国船员队伍建设的重要组成部分。

(3)师资建设制度。目前，船员的主要来源是高职高专，而高职高专师资来源又主要是本科毕业生和硕士生。由于航海教师本身实践经验不足，又不具备科研能力，甚至师范培训也很少，其培养出的船员的素质可想而知。因此，应对航海教师职前培养、职后进修和实践锻炼制度化，如强制规定职前专业、示范和实践实习，职后规定时间实践锻炼或实践经验与职称挂钩等。当然，这就要求在离岗进修过程中应有一定的经济保障。师资建设制度化将是航海教育可持续发展的保证。

(4)治校模式制度。目前，国内高校治校模式主要有党委领导下的校长负责制、党政共同负责制、教授治校等。由于航海专业是实践性和国际性很强的学科，构建特色治校模式将能使船员更适应国际市场。如根据船舶级别，实行政委负责制的船长治校模式，一是可以让学员熟悉船舶管理制度，二是也要求航海教育管理人才必须具备高级船舶职称等。也有学者提出实行海军预备役治校模式，即以海军的模式培养商船船员，一是可以提高抗击海盗能力，二是可以提高船员地位等。

(5)实训教学制度。由于航海设备成本高、使用损耗大，导致许多培训机构教学设备过于陈旧或模拟器过于简单，使学员无法真正掌握航海操作技能。因此，实训教学制度的制定也很必要。如实训教学是由培训机构开设还是船公司开设，是各院校自身研发或购置还是一定程度上的各院校资源共享，这都是应该由法律强制实施的。

(6)半军事化管理制度。船员职业是开放的、国际性的、严谨的和适应性很强的，其教育应该强调像军人一样服从还是应该让其思想自由，能够适应全球的各种人文风俗、社会制度，这是我国船员综合素质或与国际接轨的关键所在。我国目前普遍的做法是半军事化管理，既可以培养学员的服务服从意识，又不至于太约束其思想。但各个航海教育机构的管理模式不一样，偏重军事化管理和自由化管理的程度也不一样。因此，应制定完善的半军事化管理制度，使我国航海教育管理有章可循、有法可依。

(7)就业工作制度。船员市场近年来一直供不应求，持证船员基本上不愁工作，但同时，我国船员违约率却一直居高不下。究其原因，主要是个别培训机构为了提高自身的就业率，拼命把学员往企业推荐；而学员在信任学校的情况下很随便地就与企业签约，工作后才发现该企业并不适合自己，违约由此产生。因此，在船员市场供不应求的情况下，淡化对培训机构的就业率统计，让学员真正找到合适的工作，也是航海教育立法应该考虑的制度。

(8)毕业生信息反馈制度。一个航海培训机构办学水平的高低，不在于其规模，而在于学员毕业后从事船舶管理工作的安全驾驶、经济运行情况。若学员船舶事故率高，即使其就业率再好，也不能反映出其办学水平高。因此，建立毕业生信息反馈制度，如在船员档案中除了按企业跟踪外，还可以按毕业院校跟踪，健全的信息反馈制度将是培训机构自我认识和自我完善的保障。

(9)办学质量考核制度。目前，我国航海教育院校接受的考核主要有教学质量水平评估、ISO9001标准、DNV认证以及海事局根据STCW公约的人才培养质量和质量管理体系等。[4]但由于各主管部门认证标准不一样，通过了海事局的认证不一定就能通过教学质量水平评估的检查，因此，制定航海教育院校独特的办学质量考核制度将是航海教育被外界承认的重要手段。

四、结 语

由上述可知，《航海教育法》制定的可行性认证花费了很多专家学者数年的心血，它的制定过程是一项艰巨的任务，它的成功实施将对我国航海教育具有划时代的意义。为了在2020年实现我国航运强国的目标，制定《航海教育法》已刻不容缓。

[1]吴兆麟.我国航海教育立法研究的若干思考[J].航海教育研究,2001(4)：1-4.

[2]徐祖远.世界航运发展态势(上、中、下)[J].航运,2009(07-09):1-4.

[3]杨 璇.加强航海教育立法[N].中国海洋报,2008-03-14.

[4]王淑敏.我国航海教育立法体系框架初探[J].航海教育研究,2002(1):17-19.