城市基础设施建设项目招投标存在的问题与对策探讨

齐 慧

(湖南省建设工程招标投标管理办公室,湖南长沙 410011)

城市基础设施建设项目招投标存在的问题与对策探讨

齐 慧

(湖南省建设工程招标投标管理办公室,湖南长沙 410011)

我国城市基础设施建设项目的经营管理经历了承发包制、建立现场指挥部、试行招标承包制和招标投标规范化运作四个发展阶段,城市基础设施建设项目的招投标机制具有程序规范、买方主导、时效性强、效率高等特点,但目前我国城市基础设施建设项目的招投标仍存在法制欠健全、招标文件欠客观、招标信息公开不够、投标方盲目或违法投标、评标定标办法可操作性不强等问题,应通过进一步完善招标投标法律制度、增强招标与投标各方法律意识、加大信息公开力度、建立与完善供应商评价制度、完善专家评标方法等措施,确保城市基础设施建设项目招投标工作的顺利进行。

城市基础设施;建设项目;招标投标

《招标投标法》的颁布,规范了招标投标活动,保证了项目质量,提高了经济效益,使招标投标工作有法可依、有章可循[1]。尤其对于城市基础设施建设项目招投标,起到了重要推动作用。市场经济条件下,招投标机制可以促进资源优化配置的实现,有利于市场经济规范化。我国基本建设投资领域,随着投资额的不断上涨,存在项目原材料浪费、项目质量差、不正当竞争等诸多现象,而招标投标机制的科学运作程序可以满足招投标双方的需要,在双方的竞争与选择中实现生产要素的优化组合。但是,由于城市基础设施建设项目招投标工作本身的特点,还存在诸多问题,急需进一步规范。

一、城市基础设施建设项目招投标发展历程

我国城市基础设施建设工程的经营管理方式大致经历了四个发展阶段:

1、推行承发包制。时间段为 1949年到第一个五年计划期间。建设工程的经营主要推行承发包制,由主管基本建设的部门,完全按照国家计划,采用行政方式把工程任务分配给一些建筑企业进行承包。建设单位和施工企业签订合同后,施工企业实行内部核算、自负盈亏。这种经营管理方式促使施工企业努力提高其管理水平及员工素质,使成本降低,经济效益得以提高。

2、建立现场指挥部。时间段为第二个五年计划期间到 1976年。建设工程的经营主要实行现场指挥部的模式。有三种具体实施模式[2]:(1)建设单位自营模式。由建设单位独立组织、管理施工,在基建投资中核销工程费用,并将其转为固定资产。临时组建施工队伍和购买设备,完成任务后解散施工队伍。(2)三方共建模式。由建设、设计和施工三方组成的现场指挥部直接组织、管理施工,各方在行政上从属于指挥部。(3)来料加工模式。由建设单位提供工程材料,由施工单位提供施工人员,由现场指挥部统一组织施工。这三种模式都严重违反了基本建设的基本规律,仅仅倡导平均主义却不进行经济核算,无法调动职工的积极性,不利于企业经营管理水平的提高。

3、试行招标承包制。时间段为 1976年到 1999年期间,即《中华人民共和国招标投标法》颁布和实施前的这个阶段。这一阶段,恢复城市基础设施建设项目的承包制,试行招标承包制。

4、招标投标规范化运作阶段。从 1999年《招标投标法》颁布实施至今,属于工程招标投标规范化运作阶段。1999年 8月 30日,经第九届全国人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国招标投标法》,该法的颁布和实施是深化投资融资体制改革的一项重大举措,使我国的工程招标、投标活动进入规范化的法制轨道,有利于保护国家利益和当事人的合法权益,提高经济效益,保证项目工程质量。

二、城市基础设施建设项目招标投标的特点

随着我国社会发展以及经济全球化进程的推进,城市基础设施建设项目的招投标呈现出以下特点:

1、程序规范。城市基础设施建设项目招标、投标程序逐渐成熟与规范,交易政策通常由集体做出,组织性较强。各种类型招标投标,如工程建设施工招标、大宗货物采购招标,都要按照招标、投标、开标、评标与定标等基本程序进行。按照目前各国做法及国际惯例,招标投标的程序和条件由招标机构事先设定并公开颁布,对招标投标双方具有法定约束效力,不得随意改变。双方必须严格按照法定程序、由固定招标代理机构组织招投标活动[3]。

2、买方主导。城市基础设施建设项目招标投标过程中,投标人没有权利讨价还价,招标禁止双方面对面地讨价还价,这与一般的商品交易有很大的不同,这是招标投标这种特殊交易方式的一个显著特性。由于只能实行一次性报价,参加竞标的投标人的任何虚假信息都有可能使其丧失交易机会,所以招标方掌握采购的主动权。

3、时效性强。城市基础设施建设项目招标公告发出后,发售招标文件的时间,说明、答疑、修改招标文件的时间,投标的有效期、投标保证金有效期,开标时间以及中标人与招标人签订合同的期限等等,都有严格的时限要求,必须按公开规定的时间进行。

4、追求效率。买方乐于采取招标方式,一是提高效率,减少搜寻信息的成本。由于社会专业化分工的提高,信息的不对称性程度也随之加深,招标方式使招标方充分掌握市场信息,降低信息的不对称程度,从而可以防止交易对手的误导和侵害。二是扩大交易范围。随着现代信息技术的快速发展,信息传播的更快,方式更加多样,招标信息的公开性发布可以吸引更多有竞争力的潜在投标者,他们会利用每一次交易机会,招标方交易的半径随之也被拓展[4]。投标者积极响应,一是买方市场可以减少其生产的盲目性,实现资源配置的最优化;二是可以降低交易、谈判费用,提高价值利用率[5]。

城市基础设施建设项目招标投标机制具有的基本特性,体现了它确实是一种科学、规范、成熟、有组织的交易方式,参与投标的供应商、承包商能够获得公平、公正对待,提高采购等交易的透明度、减少主观化程度,达到采购效益的最大化,有效防止采购过程中的不正当竞争行为。[6]

三、目前城市基础设施建设项目招标投标存在的问题

虽然我国 1999年颁布实行了《中华人民共和国招标投标法》,但这并不说明我国城市基础设施建设项目招投标活动已完全规范化。在招投标过程中还存在如下一些亟待研究、解决的问题:

1、法制欠健全。(1)招标投标法系统内部的冲突。我国招标投标的相关法律、法规、规章制度和管理办法分别由全国人大、相关部委、地方人大及各级行政部门制定,存在多方立法、条块分割、上下位法相冲突的现象,直接降低了招标投标法的法律效力[7]。草拟和修改招标投标法规时缺乏有立法经验的专家,导致许多条款违反招标投标活动的固有规律。(2)招标投标法还留有空白。城市基础设施建设项目招标投标信用机制、风险机制、申诉机制等方面还存在空白,亟待完善和补充。(3)招投标法可操作性差。如《招标投标法》第33条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标,也不得以他人名义投标、或者以其他方式弄虚作假,骗取中标。”规定竞标价不得低于成本,但是具体如何界定成本,缺少可操作的方法。再如《招标投标法》第4条规定“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”,该条款中没有具体数额规定,经济活动中对其尺度难以把握。(4)虽然《招标投标法》明确规定了法律责任问题,但执法过程中还是存在大量问题,如执法人员为牟取私利而执法犯法、一些执法人员素质不高、执法队伍建设薄弱,直接影响执法力度;多方立法造成的多头执法问题也较严重[8]。

2、招标文件欠客观。招标采购过程中,招标文件编写是否科学严谨,直接影响整个招标工作的进度和成败。实践证明,技术要求与规格在招标文件中地位重要且容易产生争议,其中招标文件的技术参数经常受到质疑与投诉[2]。招标人在编制招标文件时,对于采购标的的规格、技术参数常常照搬或模仿部分产品的技术参数。招标文件中对于投标人资格预审的要求带有主观性,针对关系单位的情况,排除一些符合条件的投标单位。另外,评标方面常常根据关系单位情况,设计评定标准,以确保关系单位看起来有客观优势。[9]

3、招标信息公开不够。招标信息公开不够,给违规操作提供了空间,甚至可能出现明招暗定(即招标人通过种种虚假手段确定中标人)等违法现象。企业通过向国家公职人员非法提供财物来促使其制定有利于自身的招标投标制度或程序。招标投标机制本来是打造“阳光事业”,却成了腐败的滋生地,招档投标的规范程序演化为种种暗箱操作。一些招标单位不愿意公开招标信息,以工程专业性强、工期紧张为由不进行招投标,有的甚至通过随意肢解建设工程项目至 50万元以下而规避招标。招标方从中谋取利益,滋生经济犯罪。这种做法违背了招投标的法律、法规,逃避政府部门的有效监督,使得项目建设招投标竞争不足。

4、投标方盲目投标,甚至违法投标。一方面,有的投标人置招标文件规定的标准、承包方式、评标办法等非常重要的内容于不顾,盲目投标,中标几率很小,即使中标,也很有可能因预算不足而亏损,中标后不与招标人订立合同,最终悔标。另一方面,一些施工单位为了得到工程项目,常常违反招标投标法,采取陪标、围标等手段骗取中标,投标方的这些违规行为导致招标投标流于形式,严重损害投资人利益,损害国家以及社会公众的利益。

5、评标定标办法可操作性不强。评标活动是招标投标工作最关键环节之一,直接关系到招投标能否真正遵循“三公”原则。目前,不管是评标办法还是评标人员的组成方面都存在一些弊端。一方面,国内仍缺乏科学合理、操作性强的评标方法,一些建设单位仍单纯看重报价高低,采用最低价中标;另一方面,业主或者招标代理机构出于自身利益考虑,私下与评委沟通,左右部分评委意志,让业主或者招标代理机构中意的投标人中标,导致评标过程流于形式。

四、加强城市基础设施建设项目招标投标管理的对策建议

城市基础设施建设项目招投标过程中存在的问题是多年积累形成的,要解决这些问题不可能一蹴而就。应从全面的、系统的角度着手,逐步解决。

1、进一步完善招标投标法律制度。为使我国招投标主体适应国内外市场的要求,增强其竞争能力,应加强招投标法律、法规建设,建立并完善招标投标法规体系。(1)招标的结果直接关系到工程建设项目是否能够顺利实施,立法机构要对对工程项目领域的招投标法律、法规进行跟踪,出现问题及时进行修改,这样就可以有效解决滞后性问题。(2)借鉴国际优秀的立法经验,提高招投标法律、法规的专业性。技术规范和标准由政府委托招投标学会或协会编制;一些专业性不是很强的规范与标准可以由政府设立的专门机构去编制,招投标主体可以根据项目的具体情况有选择性地进行遵守或者参照。(3)补充空白。统一招投标的法律、法规,国家法律、行政法规比部门规章有优先解释权,立法机构对有歧义的条款有优先解释权。根据我国工程项目招投标的实践情况,制定相应的法律、法规以及地方性规章,如信用、风险、投标申诉等方面的法律、法规,做到与时俱进,发现问题及时修改。(4)完善细化各项规章制度,增强法律、法规的可操作性。各级行政主管部门要继续进一步规范招投标的运作机制,使各项活动有法可依;纪检、监察部门要充分做好本职工作,不断加大执法力度,减少招投标工作中的漏洞,不给腐败分子可乘之机,决不姑息迁就任何犯罪分子。各级行政主管部门有义务、有责任为社会建立一个“公开、公平、公正、诚实信用”的市场。

2、增强招投标各主体的法律意识。必须进一步加强对招投标有关政策、法规的宣传学习。行政主管部门应当利用一切机会和形式,对招投标的法律、法规及其目的、意义进行广泛宣传,使全社会的招投标法律意识得以增强。政府公职人员贯彻 “三公”原则,廉洁从政。招标方在编制招标文件时要公平、公正对待所有投标人,不得有倾向性,不得限制、排斥非本地区的法人或组织参予投标活动,为所有的投标者创造充分竞争条件。投标方在招标过程中,不得以他人名义投标,不得与招标人或其他投标人串通投标。中标通知书发出后,中标人不得擅自放弃中标项目。各方增强法律意识,依法进行招投标工作,才能维护招投标的法律权威,才能保障国家以及社会公众的利益,使招投标工作顺利进行。

3、加大信息公开力度。(1)招标信息公开。《招标投标法》规定,依法必须进行招标的招标项目的招标公告应当通过国家指定的报刊、信息网络、其他媒介发布,确保所有的投标人都有平等权利获得一致信息,使多个供应商之间能够充分竞争。一是招标的内容要充分公开。招标项目的性质、数量等内容以及有关采购的法律、政策、程序都应公开,便于投标人借此计算出其参加投标活动的代价和风险,进而提出有竞争力的投标价。二是整个招标过程公开。《招标投标法》规定,应当邀请所有投标人参加开标,开标时应当众拆封、宣读文件,应当把中标的结果通知每一个投标人。(2)投标信息公开。包括投标人的资质、资信、承包类似工程的经验、项目管理班子成员及其资信、投标人在全国范围内承建项目不良纪录等情况都应公开。只有充分公开各种信息才能提高招投标工作透明度,使当事人处于有效监督之下,防止招标投标活动各参与主体的不正当行为,杜绝腐败现象,增强潜在投标商参与竞标的责任与信心。

4、建立供应商数据库。投标人行为是否规范,关系到招标竞争的合理性以及招标结果的有效性。要对投标人的资格进行严格审查,防止骗标、围标等发生。由于基础设施工程的普遍性,一般只审查投标人的合法性、其财务情况以及投标能力,但这是不够的。大型基础设施建设项目的竞标者多,因评审时间不足,很难做到对每一个投标人进行认真评审,评审大多流于形式。建立与完善供应商管理与评价机制可以有效解决被审查者过多与时间有限的矛盾。可从两个方面入手建立供应商的管理与评价机制[10]:(1)运用现代信息技术,建立供应商数据库。详细列好各个供应商的信息并及时更新。根据企业所提供的服务,对供应商进行分类,根据条件、按照类别对供应商进行筛选,每年更换新的符合条件的供应商。(2)运用网络、专业报刊及时公布符合条件的供应商信息,提高信息的公布程度。增强供应商的竞争意识,为了提高企业形象,“入围”数据库,他们会提高自身的资质和商业信誉,为建立规范、有序、良性竞争的市场经济创造条件。特别是,要加强工程项目的中标后续管理,对中标人频繁更换项目管理负责人的,要记入供应商的信用档案,作为其今后参与类似投标的减分项目之一。

5、完善评标专家库管理制度。评标委员会的组成须严格遵循招标投标法的规定。《招标投标法》第37条规定,评标委员会必须有技术、经济、法律等方面的专家,且人数不得少于成员总数的2/3。目前由政府行业监管部门建立基础设施工程招标投标活动的专家库[11]。(1)加强评标委员的保密制度,严格专家抽取过程。对于专业技术强的项目,专家库专家不能满足要求的在监督部门备案后由业主选定专家;对于没有特殊技术要求的项目,由业主在行业监督部门的监督下从省市专家库中抽取[12]。每组抽取的专家包括技术、经济、法律等行业的人员,抽取专家时由专家库的主管部门严格把关,严格实行保密制度,只能让业主抽取一次,不能给业主选择熟悉专家以可乘之机。这样不但使行政部门全心做好本职工作,又有效建立了业主信用保障体系,有力的促进招投标交易 “公开、公平、公正和诚实信用”原则的实施,做到了从源头上预防、治理腐败[13]。(2)完善评标专家的动态管理制度。一要加强专家评标过程的行为监督,采用现场监督、录像等方式,有效监督专家的评标态度和评标过程;二要统一专家的专业划分和专业配置,提高工程评标的专业化程度;三要建立评标资格清出机制,对评标不负责、职业道德差的专家要实行清除机制;四要实行持证上岗的管理制度。对评标专家实行培训和教育,使其素质不断提高[14]。

(编辑:程甸;校对:朱恒)

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F294;F299.24;DF417

A

1009-4148(2010)04-0096-04

2010-05-18

齐 慧(1971-),女,湖南长沙人,湖南省建设工程招标投标管理办公室会计师