完善太湖流域生态补偿机制,保护太湖山水资源——兼评《江苏省环境资源区域补偿办法》

马春燕

(苏州大学王健法学院,江苏苏州215021)

完善太湖流域生态补偿机制,保护太湖山水资源
——兼评《江苏省环境资源区域补偿办法》

马春燕

(苏州大学王健法学院,江苏苏州215021)

太湖是江、浙、沪的母亲湖,也是周边地区的重要水源地,作为太湖流域水污染防治的一项整体性措施——流域生态补偿制度已经在江苏省范围内展开。从2008年开始江苏省已经开始逐步实施《江苏省环境资源区域补偿办法》,本文对该办法的实施状况以及面临的主要问题进行分析,从补偿制度、补偿范围、资金来源等方面提出完善太湖流域生态补偿机制的建议,以期更好的保护太湖水资源。

生态补偿;流域生态补偿

太湖是我国第三大淡水湖泊,是重要的应用水源地,约2338平方公里水面。太湖是江、浙、沪的主要水源地,同时太湖对于周边地区气候调节、防洪抗旱、生态优化等具有举足轻重的作用。自2007年西太湖蓝藻事件爆发以后,太湖流域的水环境以及污染防治工作已经受到中央及地方各级政府的重视。2008年以来,先后在太湖流域推行了引江济太工程、提高水环境容量引排工程、生态清淤工程,同时正在推进太湖流域立法的完善、加快建立信息共享平台和双河长制等措施,以保护太湖水资源。除了以上措施以外,我国正在推行太湖流域生态补偿制度,作为流域水污染防治的一项整体性制度,以进一步改善太湖生态环境,保护太湖水资源。

1 江苏省逐步建立太湖流域生态补偿制度

流域生态补偿机制,是指为维护、恢复和改善流域水生态系统服务功能,促进水环境不断好转,由流域水环境管理权威机构或上级人民政府作出的调节流域上中下游水生态保护者、受益者和破坏者之间经济利益关系的一组制度安排[1]。2007年9月,国家环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,这是我国中央政府首次对开展生态补偿措施发布指导性文件,为全面建立生态补偿制度奠定基础。2007年底,江苏省办公厅出台《关于印发江苏省环境资源区域补偿办法(试行)和江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案的通知》在江苏省太湖流域选择跨行政区域的主要入太湖河流开展试点,率先在太湖流域推行环境资源区域补偿制度,以加快太湖流域水环境综合整治,改善太湖主要入湖河流的水质。《江苏省环境资源区域补偿办法》从2008年1月1日起施行,以“谁污染、谁付费补偿”为原则在流域上下游之间建立经济补偿机制。经过一段时期的数据采集后,2008年8月份已经开始进入实际赔付阶段,通过江苏省水文局监测,南京、常州、无锡三个试点城市之间的交界断面有所超标,因而必须对下游城市予以补偿。从2007年至今,江苏省太湖流域的生态补偿机制正逐步建立并完善。现在太湖水质比2007年已经有了明显的改善。根据2008年《太湖健康状况报告》显示:按照《地表水环境质量评价标准》(GB3838-2002)评价,2008年太湖有7.4%水域水质为Ⅳ类,27.2%为Ⅴ类,65.4%为劣于Ⅴ类;未达到地表水Ⅲ类标准的水质项目主要为总氮、总磷、氨氮、化学需氧量、五日生化需氧量等。太湖流域省界水体水资源质量状况通报(2009年9月)显示:2009年9月省界河流35个监测断面中,4个断面水质为Ⅲ类,占11.4%;其余31个断面均未达到地表水Ⅲ类标准,其中16个断面水质为Ⅳ类,占45.7%;10个断面水质为Ⅴ类,占28.6%;5个断面水质为劣于Ⅴ类,占14.3%。与2008年同期相比,省界河流断面水质达到Ⅲ类的比例上升了8.5%;与上月相比,省界河流断面水质达到Ⅲ类的比例上升了5.7%。太湖水质总体评价为Ⅳ类,轻度富营养。太湖11.5%的水域为中营养,71.5%的水域为轻度富营养,其余水域为中度富营养。与2008年同期相比,全湖水质改善明显,主要水质指标浓度均有下降;营养状况有明显好转,中营养和轻度富营养所占比例大幅上升。从以上数据可以看出,江苏省实施太湖流域生态补偿机制已经取得了一定的成就。

2 太湖流域生态补偿机制面临的问题

从2007年至今,江苏省太湖流域的生态补偿机制正逐步建立并完善。《江苏省环境资源区域补偿办法》的施行有利于引导各地高度重视环境保护和污染减排工作,对于强化“保护环境,从我做起”的责任意识、落实各级政府对本行政区域环境质量的职责、有力推动流域性水污染治理,具有积极的作用。同时,这对破解跨行政区域河流交界断面水质超标这个长期以来导致水环境无法改善的主要痼疾是十分有利的。但是由于我国生态补偿机制仍处于摸索和尝试阶段,一些问题和矛盾也逐步显现。

2.1 补偿制度的缺陷,导致补偿不合理

国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出:应当建立上下游生态补偿机制,以推进上下游之间的生态平衡机制的建立。《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》只是针对上游对下游进行资金补偿,并没有关于下游对上游在特殊情况下也应给与相应补偿的规定。在这种情况下,如果上游排放到下游的水质优于规定的标准的话就减轻了下游的减排的压力为下游的经济发展带来了更多的利益,而上游努力减排却得不到任何补偿,这样不利于增加上游减排的积极性。再者,河流和湖泊的上下游本是一个有机的整体,下游水质必然受到上游来水水质的影响,很难简单地用行政区域把流域割裂开来局部地谈治污问题。由于水源地区域多是太湖出水河道,就河道断面来说是位于上游,由于目前水系的破坏,倒流现象普遍存在,现在的状况是,水源地非但得不到区域生态补偿,还有可能要对下游进行赔偿。所以说,单向的下游对上游补偿制度是不合理、不公平的。

同时,国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》还要求建立功能区生态补偿机制。《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》并没有对功能区的生态补偿机制作出规定。这就导致作为水源地的区域因为要达到法律规定的饮用水源地的更高的水质标准加大污染控制和治理以及减排的力度,同时更严格的控制地区排污单位的设立使当地经济发展失去很多机会,而非饮用水源地饮用功能区提供的水却不需对水源地作出任何补偿,功能区生态补偿机制的缺乏显然会使水源地得不到合理的补偿。

2.2 偿范围狭隘,导致不完全补偿

流域生态补偿应包括三个层次的含义,一是对流域内因保护流域生态环境而遭受损失、投入保护成本以及丧失发展机会的地方和人们给予经济、政策等方面的补偿;二是对因流域水污染而造成损害的地方和人们给予赔偿;三是对因流域内及跨流域调水、取水的水源所在方的人们为保护和提供水源所做出的牺牲给予补偿[2]。《江苏省环境资源区域补偿办法》规定:凡断面当月水质指标值超过控制目标的,上游地区设区的市应当给予下游地区设区的市相应的环境资源区域补偿资金。从《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》中规定的补偿资金的计算方式(单因子补偿资金=(断面水质指标值-断面水质目标值)×月断面水量×补偿标准)可以看出,我们的生态补偿只补偿直接损失和一部分的生态破坏恢复成本,而没有考虑到对投入的环境保护成本以及失去经济发展机会的损失等进行补偿。这种狭隘的补偿范围不利于调动环境保护的积极性,同时不利于地区的经济发展,对为太湖流域生态环境保护作出较大努力付出了大量的人力、物力保护环境,拆除了很多高污染的企业,放弃了很多发展机会却得不到补偿的地区是非常不公平的。同时,这种只对环境污染造成直接损失和治理费用的补偿范围也不完全符合建立生态补偿制度的初衷。

2.3 补偿方式的单一,导致地区经济发展缓慢

补偿方式的选择是影响生态补偿效果的重要因素,不同区域不同阶段的应该综合选择不同的补偿方式。根据《江苏省环境资源区域补偿办法》的规定,目前江苏省采用的是支付补偿金的方式,从全国范围来看,全国各试点城市也主要是采用支付补偿金的方式。以现金补偿为主要补偿方式虽然可以快速,但是从长远来看,单纯的现金补偿方式并不是一种持续的、能够根本改善生态状况的方式。这种单一的补偿方式并不能补偿有关地区为生态建设所失去的机会成本,也不能对其规划和发展上进行有效的引导,不利于当地的经济发展。以下以苏州市吴中区为例:据初步统计,自建区以来,吴中区在保护生态环境、治理污染项目中累计投入各项资金达几十亿元。同时,为了保护太湖,在一定程度上制约了沿太湖乡镇的经济发展,尤其是西山金庭镇牺牲特别大,现已成为苏州全市经济最薄弱的乡镇之一。根据2007年的数据统计,东山镇年均可支配收入为10428元,仅为吴中区平均水平的45%,苏州市平均水平的49%:金庭镇年人均可支配收入为8134元,仅为吴中区平均水平的35%,苏州市平均水平的38%。近五年来,人均可支配收入的平均增速东山镇为11.6%,金庭镇为13.6%,远低于苏州市的14.5%、吴中区的16.8%、相城区的21%。东山与金庭两镇由上世纪七八十年代苏州地区村镇中最为富裕的地区滑落为纯收入最低的地区,为了保护环境改善环境,禁止建立大型污染企业、严禁开山打矿、关闭水泥厂、压缩与拆除围网使得当地的社会经济发展收到极大的制约,人民生活受到严重的影响,直接导致了保护区环境保护基础设施严重滞后。以上吴中区近两年的经济增长以及人民收入情况以及其余苏州市其他地区的对比情况可以充分体现出,沿太湖流域的地区在太湖环境保护与治理上投入了量的成本,面临着巨大的压力,而仅仅依靠资金补偿无法带动地区经济发展。

2.4 资金机制的不完善,导致补偿得不到保障

国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》呼吁国家建立跨行政区的流域水环境保护专项资金,重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿,并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。然而,根据《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》的规定:直接排入太湖湖体的河流,断面当月水质指标值超过控制目标的,所在地设区的市应当将补偿资金交省级财政。补偿资金按规定纳入财政预算进行管理。省财政厅应当督促有关市人民政府在收到补偿资金通报后10个工作日内按规定缴纳补偿资金。由此可以看出,该试点方案并未在全省内建立起流域生态补偿的专项资金,目前江苏省生态补偿的支付方式主要是政府转移支付的补偿方式,当上游断面的水质不符合要求时,由上游政府转移支付给下游政府生态补偿金。虽然说,政府财政转移支付是最直接的一种补偿方式,但是政府转移支付的资金来源不够广泛,同时政府转移支付也没有保障,还会加大支付的成本,所以说开拓更多的补偿方式是必要的。

3 完善太湖流域生态补偿的建议

江苏省目前已经初步建立上下游生态补偿机制,通过以上分析可以看出,这种补偿机制仍然存在一些缺陷,笔者提出一些完善太湖流域生态补偿的建议,以更好的保护太湖流域水资源。

3.1 建立水源地生态补偿机制

正如前面所说的,生态补偿内涵的解释远不止于对生态系统的恢复或重建,更需要强调的是对利益受损者的利益恢复与填补,这将有助于调动水源区生态环境保护者的积极性,促进水源的保护。水源地为了保护饮用水水源地充足的水量和良好的水质,加大了在水土保持、水源涵养和水环境治理等方面的投入。过重的生态保护投入,对该地区经济的发展和人民收入的增加极为不利。另外在水源地限制了工业和农业的发展,主要对象是高污染和高耗水行业,相应的工业企业撤离,导致地区失业人口增加,一部分人失去了经济来源。居民家庭无法选择养殖业,在种植业经营时,由于减少化肥的使用量导致产量减少,再加上为了防止潜在水土流失发生,采用大面积生态修复措施,迫使当地生产生活方式发生改变,不得不放弃垦耕、放牧等。因此,为了提高水源地生态保护的积极性以及公平、公正的考虑,在完善上下游地区生态补偿机制的同时建立水源地生态补偿制度是十分重要的。通常,将水源区生态补偿的涵义概括为:通过政策或法律手段的实行,使水源区生态保护外部性的内部化,让水源区生态保护成果的“受益者”支付相应的费用;通过制度设计解决好水源区生态环境这一特殊公共物品消费中的“搭便车”现象,激励生态环境这种“公共物品”的足额提供;通过制度创新实现对水源区生态投资者的合理回报,激励水源区内外的人们从事生态保护投资并使生态资本增值[3]。对水源地的生态补偿主要包括两个方面:一是保护性补偿,是指将水源所在的水域,包括周边部分的陆域纳入保护范围,设立水源保护区,对保护区域内的生态环境进行保护性和恢复性投入,包括对水源保护区污水处理设施、清洁卫生设施等生态环境保护性投入;二是发展性补偿,是指对保护区牺牲的发展权益给予补偿,包括对当地财政收入减少的补偿、对企业和农民生产损失的补偿以及对搬迁移民的补偿等方面。增加、建立水源区生态补偿机制,有利于建立、健全我国生态补偿机制。

3.2 补偿主体多层次化

通常情况下,流域生态补偿主体是指因生态环境改善而受益的那些地区、行业和群体[4]。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出了“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁受益谁补偿,谁污染谁付费”的生态补偿基本原则,建立多层次的补偿生态主体是确保补偿资金多元化的重要保障。流域生态补偿的主体包括两个方面:一是一切从利用流域水资源中受益的群体;二是一切生活或生产过程中向外界排放污染物,影响流域水量和流域水质的个人、企业或单位。原国家环保总局2007年8月下发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中明确指出,流域生态补偿机制不只是下游对上游给予经济补偿,还包括受益地区为上游从经济发展、旅游产业、劳动力转移与培训等方面给予更多的支持;因此,创新生态补偿模式的一个重要抓手就是要让更多的受益者、开发者、破坏者、污染者成为生态补偿的主体,特别是要强化区域间、部门间的横向财政转移支付和以企业为主体的市场补偿。所以说,生态补偿的主体不仅仅包括太湖流域的上游地区,还应当包括使水环境和水资源利用价值降低、可用水量减少,给受污染区域的人民造成人身和财产损失的以及为进行水资源保护的所有的单位和个人[5]。同时补偿的客体也应当包括收到环境损害者以及在生态建设,在人力、物力、财力上投入了大量的精力,甚至牺牲了当地经济发展的机会和机遇,为流域水环境的改善和水资源的可持续利用作出了贡献的所有单位和个人。多元化生态补偿主题是公平原则的体现,也可以使受所有的受损者都得到补偿同时还可以保障补偿资金的来源。

3.3 完善补偿范围和标准

我们当前的补偿范围只是考虑到了生态保护者的部分直接损失和一部分的生态破坏恢复成本,补偿标准也是以排放的不同污染因子来确定补偿金的,并没有考虑到受损者在环境保护中复出的环境保护成本以及丧失的机会成本,这就很难调动生态保护地居民的积极性,对当地的经济发展不利。生态补偿的范围应当扩大,除了对恢复已破坏的生态与环境的投入进行补偿之外,还包括对未破坏的生态与环境进行污染预防和保护所支出的一部分费用,以及对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿以及政策上的优惠和为增进环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出[6]。在确定补偿标准时要充分考虑到生态建设与保护过程中的各项成本、费用以及收益。生态补偿的最低标准应该包括生态保护者的直接投入、遭受的直接损失和实施生态保护导致的机会成本,生态保护过程中的组织管理费用、生态破坏的恢复成本[7]。生态补偿的最高标准还应包括生态系统服务所创造的巨大价值、水资源价值等。在确定生态补偿标准的过程中,首先要对生态价值进行科学测算,在此基础上确定生态补偿金的分配方式与具体数额。只有扩大生态补偿的范围,对因生态保护而付出的治理成本以及机会成本进行合理补偿,这样才能调动民众的积极性,推动从资源利用型至集约型模式的转型,推动区域经济和环境的同步发展。

3.4 补偿方式多元化

单纯的资金补偿并不能使受污染地区得到合理有效的补偿,也不能推动技术进步以及产业的合理布局。补偿的方法和途径很多,包括政策补偿、实物补偿、资金补偿、技术补偿、项目补偿、产业补偿等方面。政策补偿主要包括:①针对水源区生态建设与环境保护特点制订有针对性的财政政策。②制订市场补偿政策,逐步培育区域之间水权转让市场,用水区按照市场价格定期支付区域水资源费用。③制订鼓励异地开发政策,允许并支持水源区在其下游适宜地区设异地开发试验区,当地政府要在土地使用、招商引资、企业搬迁等方面给予开发实验区政策优惠,引导其在开发试验区内安排一些水源区因生态保护而不能布置的污染项目[8];实物补偿是补偿者运用物质、劳动力和土地等进行补偿,解决补偿者部分的生产要素和生活要素,改善受补偿者的生活状况,增强生产能力;资金补偿是最常见的补偿方式,具体可以分为补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息、加速折旧等;产业补偿就是把补偿落实到具体的产业项目上,壮大与发展水源地保护区域产业,增强其自身的造血功能是缩小发展差距、提高当地人民生活水平的最好办法;技术补偿是指提供无偿技术咨询和指导,培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才,输送各类人才,提高受补偿者生产技能、技术含量和管理水平。在太湖流域生态补偿方式的选择过程中,应将补偿的重心逐渐由“输血型”补偿转变为“造血型”补偿,在现金补偿的基础上加大政策补偿、技术补偿和产业补偿的力度。同时,有关部门应在水利建设、围网拆除、生态公益林补偿、环保、改水改厕等资金上予以重点扶持;对太湖周边镇区的无污染的农业开发、高科技、生态旅游、基础设施等项目立项上予以优先,以支持这些地区的经济发展。

3.5 建立生态补偿专项基金制度

国家环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中指出,对于生态补偿机制,应当推动建立专项资金,加强与有关各方协调,多渠道筹集资金,建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金,重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿,并兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。生态补偿基金主要来源于受益地区的利税、国家财政转移支付资金、扶贫资金、国际环境保护非政府机构以及企业和个人的捐款等。生态补偿基金通过基金管理委员会进行统一管理支付、专款专用。同时还可以通过征收生态水费的方式筹集,将水资源生态保护费纳入水价,通过征收水费,筹集部分资金直接补偿给水源区用于生态建设。征收水源区生态补偿税也是增加生态补偿基金的一种方法,对生态环境产生或者可能产生不良影响的生产、经营、开发者为征收对象,以生态环境整治及恢复为主要内容,向受益单位、部门征收一定的税费,并将其纳入国家预算,由财政部门统一管理,国家每年将一部分资金返还给参与生态环境建设的农户[9]。最后就是实行信贷优惠,通过制定有利于生态建设的信贷政策,以低息或无息贷款的形式向有利于生态环境的行为和活动提供的小额贷款,可以作为水源区生态环境建设的启动资金,鼓励当地人民从事生态保护工作;鼓励金融机构在确保信贷安全的前提下,由政府政策性担保提供发展生产的贷款。同时还应当建立专项资金的申请、使用、效益评估与考核制度,促进全流域共同参与流域水环境保护。因此,对于水源地生态环境建设的资金缺乏问题,应合理利用收流域生态补偿税、建立流域生态补偿基金、实行信贷优惠、引进国外资金和项目等流域生态补偿方式,加快建立环太湖地区生态专项资金,加大对环太湖地区生态环境保护和建设项目的资金支持转移支付至沿太湖地区,实施退耕还林、湿地恢复、生态公益建设等生态环境工程,促进太湖流域产业结构调整、生产生活方式转变、生态保护和修复、公共基础设施建设、环境综合整治。

根据以上分析,太湖流域生态补偿机制的建立与完善应当主要从构建完善的流域补偿制度、明确补偿的范围和补偿标准、扩大补偿的主体和客体,建立完备的资金体系上入手,以解决实际操作中遇到的困难和问题,从而更好的保护太湖流域山水资源。

[1] 虞锡均.构建太湖流域水生态补偿机制探讨[J].农业经济问题,2007,9:12.

[2] 周映华.流域生态补偿的困境与出路[J].公共管理学报,2008, 2:80.

[3] 王淑云.饮用水源地生态补偿机制研究”[J].中国水土保持, 2009,9:6.

[4] 宋鹏臣.我国流域生态补偿研究进展[J].资源开发与市场, 2007,11:1022.

[5] 陈兆开.流域水资源生态补偿问题研究”[J].科技进步与对策, 2008,3:54.

[6] 刘玉龙.从生态补偿到流域生态共建共享[J].中国水利,2006, (10):4.

[7] 李怀恩.流域生态补偿标准计算方法研究进展[J].西北大学学报,2009,(4):669.

[8] 黄昌硕.水源区生态补偿的方式和政策研究[J].生态环境, 2009,(2):170.

[9] 王金南,庄国泰.生态补偿机制与政策设计[M].北京:中国环境科学出版社,2006:54.

Basin Ecological Compensation System of Taihu Lake

MA Chun-yan

(Law School of Shuzhou University,Shuzhou 215021,China)

Taihu is the mother lake of Jiangsu,Zhejiang and Shanghai province,and it is also the most important water resource of surrounding areas.As an overall water pollution prevention and control measure—Basin ecological compensation syetem has been conducted within Jiangsu province.From 2008,Jiangsu has began to implementThe Regional Compensation ofEnvironmental Resource in J iangsu.With a view to better protect water in Taihu,in this article we will analyse the statute's implementation and the main problems,and try to give a suggestion to complete fluvial ecological compensation from it's system,scope and fund.

ecological compensation;basin ecological compensation;

X321

A

1674-2842(2010)02-0052-05

2009-12-01

本研究属于“和谐社会领域中弱势群体权益保护的法律制度研究”子课题项目的阶段性研究成果。

马春燕(1986-),女,汉族,现为苏州大学王健法学院,环境与资源保护法研究所成员,2008级研究生,主要研究方向污染防治法。E-mail:many629@126.com