利益博弈视角下地方政府公共政策的制定

田千山

(中共韶关市委党校,广东 韶关 512026)

利益博弈视角下地方政府公共政策的制定

田千山

(中共韶关市委党校,广东 韶关 512026)

伴随社会主义市场经济体制的不断完善,我国社会利益群体正趋于多元化,追逐自身利益最大化的意识正逐渐觉醒,其对公共政策的影响亦日益明显。地方政府公共政策的制定过程也是社会各利益群体围绕不同利益诉求进行博弈的过程。然而,不同利益群体对公共政策制定的影响程度是不同的。面对不同的利益群体,地方政府要采取各种方式方法,使各利益群体在相互博弈和沟通中谋求共识,以维护公共政策的公共性。

利益博弈;公共政策;地方政府

一、利益博弈与公共政策的制定

在后行为主义政治学家戴维·伊斯顿看来,“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”。这里的“价值”不仅包括实物、资金,还包括权力、荣誉和服务等。从社会科学研究的角度看,“价值”本身是一个含糊不清的概念,为免于对“价值”一词有宽泛的理解,同时又能突出公共政策的本质,不如把“价值 ”改为“利益 ”[1]26-30。

作为社会生活的基础,利益是社会中唯一的、普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源。然而,在新中国成立后的很长一段时间,我国实行的是高度集中的计划经济体制,国家对经济生活进行直接干预,对经济资源实行高度垄断,对全社会生产、流通、分配和消费实行严密的指令性计划。“这就要求社会的一切成员和所有组织,都是像马克思描绘的‘社会鲁宾逊’的肢体那样,它的目标函数只是绝对忠实地完成上级规定的任务,而没有自己的任何特殊利益”[2]。这一时期,公共政策的制定在模式选择上采取的是自上而下的政府主导模式,整个公共政策制定系统是一个封闭的体系,政府与外部之间缺少必要的交流,政府几乎垄断了所有公共政策制定的信息,因此也就不存在利益博弈的空间。

伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善,改变了过去传统的以公有制为主体的单一的所有制结构,形成了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的多元所有制。这种变化也带来了社会结构和利益格局的重大调整,利益的合法性得以承认,利益主体呈现多元化,不同的阶层和社会群体开始有不同的利益诉求,并产生利益分化。在利益分化的基础上,不同利益主体不断整合,形成了各利益群体。面对公共政策,各利益群体再也不是被动接受,而是主动参与公共政策的制定。“在一个利益分化和利益博弈的时代,任何一个具体的经济社会事件都可以成为一种利益,从中滋生出一群分享这种利益的人,并围绕这种利益进行博弈”[3]。当公共政策涉及的利益群体越多,分配的利益越多,博弈的程度也就越高,公共政策往往就成为各方利益博弈的结果。

二、地方政府公共政策制定中的利益博弈

从博弈论角度来看,地方政府制定公共政策的过程其实也是一种利益的交易过程,是各方利益群体围绕利益问题的博弈[4]。当地方政府从自身的利益出发要制定某项公共政策时,必然会触及其他利益群体的利益。于是,其他利益群体便会针对这个利益问题对地方政府提出要求,从而引起多方的利益博弈。

1.地方政府与上级政府的利益博弈。俗话说：“上有政策,下有对策”。这种现象在本质上是公共政策相关主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种博弈过程[5]。上级政府从其所统辖区域的整体利益出发制定公共政策,而地方政府则具有双重特性：既要保持与上级政府利益的一致性,又要维护本区域的局部利益。在传统的计划经济体制下,受权力、财力等因素的制约,地方政府利益的独立性并不明显,地方政府对上级政府主要是以行政组织为基础的单一的行政服从关系。改革开放后,地方政府在整个国家政府制度的纵向结构体系中的地位和作用日益显著。上级政府与地方政府的分权突破了原有的行政性分权,逐步实现了经济性分权,再加上现行的干部考核体制,不仅使地方政府在谋求地方自身利益方面产生了动力,而且提供了其与上级政府进行利益博弈的机会[6]。当上级政府制定的公共政策可能有损于该区域的局部利益时,地方政府就会力图修正公共政策,制定一些与上级政策表面一致而实质相悖的“对策”,上级政府与地方政府的关系由此转变到以各自利益为基础的博弈关系。

2.地方政府内部的利益博弈。在体制转型时期,由于诸多因素的影响,导致地方政府部门出现部门权力化、权力利益化、利益政策化的现象。一些地方政府部门在制定公共政策过程中致力于获取特殊的部门利益,这就意味着地方政府部门在公共政策制定时不仅是制定主体,而且成为独立的经济利益群体——“经济人”。不可否认,让相关部门制定公共政策有其合理性的一面,因为地方政府的相关部门对于相关领域有着丰富的管理经验,对于公共政策问题的把握较为清楚,能够对公共政策制订方案的选择提供很好的参考。但也不可避免地存在诸如局限于某个部门的认识和思考的公共政策;制定公共政策的措施局限于以部门为中心,自成体系、各自为政,不顾及部门行为的关联性,缺乏全局意识;在权力与公共政策的观念上,视公共政策为权力的辅助,对待公共政策表现出极强的“功利主义”;在权力与权利的关系上,部门行政权力“本位”,在公共政策制定中,权力漠视甚至无视权利等等。这些地方政府部门之间利益博弈的内在动力,源于对“利益”的诉求,而公共政策制定过程中展开的竞争性利益博弈现象则可以用英国科学家加雷特·哈丁提出的“公地悲剧”加以描述。当利益冲突出现时,唯部门利益先行,将地方政府部门间利益博弈凌驾于公共利益之上。

3.地方政府间的利益博弈。地方政府间的利益博弈是指同级地方政府之间以辖区利益最大化为目标,围绕各种有形或无形资源展开竞争。在地区间的分工协作过程中,由于各地的经济基础、技术条件、资源条件等存在较大差别,在竞争过程中一旦出现不利于地方利益的经济活动,自我保护就应运而生,随之而来的就是地区分割与地区封锁。一般而言,地方政府间博弈有三条途径：一是提高地方各生产要素的效率和地方企业的竞争力;二是挖掘地方优势,科学定位,制定区域经济发展规划,用差异化战略获得竞争地位;三是执行或再决策符合地方政府利益的那部分公共政策,以规制措施保护地方资源、市场,使地方企业及各生产要素获得竞争的优势。改革开放以来,旨在提高竞争力的这三种方法都得到了地方政府的垂青。通过第一、第二条途径提高地方竞争力是彻底、可持续发展、有效的,但也需要较长时间的付出才能见效。地方政府领导的任期限制及任职周期的不可预见性,也使他们在竞争中追求尽可能凸显的政绩。因此,以保护地方利益为准则,有倾向性地制定公共政策往往成为地方政府竞争的首要选择。尽管这种竞争在一定程度上有利于公共物品的有效供给,并为制度创新提供了动力和环境。但同时更应看到,地方政府的过度竞争会导致本来应由市场机制引导的资源被扭曲配置,使公共利益严重受损。各地区片面追求高速度、高产值,盲目上项目、铺摊子、重复建设、重复引进、重复投资,极力追求“自成体系、门类齐全”的封闭式经济体系,从而引发“地区大战”。“地区大战”不仅造成地区经济损失,扰乱经济社会秩序,导致企业效率低下,还会造成宏观经济波动和地区产业结构趋同。

4.地方政府与公共政策对象的利益博弈。因为公共政策涉及社会的每一个角落,而除去政府机构,公共政策对象就几乎把社会上所有的阶层都包括在内,这些社会群体按照利益趋同性划分,主要有三大利益群体与地方政府发生利益博弈：一是强势利益群体。他们经合法渠道形成,组织化程度较高,集团意识较强,利益表达较为顺畅,占有较多社会政治、经济、文化资源。在公共政策制定过程中,强势利益群体可以采取诸如通过利益代言人的特殊身份发表意见,或者借助具有公益性的非政府组织宣传其理念,制造社会舆论,甚至还会利用向当权者行贿、寻租等违法手段,干预、监督和操控地方政府的公共政策制定过程,促使公共政策朝着有利于自身利益的方向演化。二是普通利益群体。该群体的公共利益受公共政策变迁的影响最大。各种公共政策都可能涉及这一群体,利益结构也可能随时发生重组。因此,他们对澄清自身利益的愿望最强烈,对于建立畅通的利益诉求渠道的要求也最迫切。一般会采取公开演讲,张贴标语,投书电台、报社、网络等公开运动的形式,以及静坐、游行、召开群众大会等形式引起媒介关注,取得舆论支持。由于参与人数众多、支持面广、影响范围大,往往地方政府会在迫于各方压力的情况下,听取他们对公共政策的意见,并加以完善和修改。三是弱势利益群体。该群体的经济地位低下,结构复杂,社会剥夺感强,对社会缺乏归属感与政治参与感,往往远离公共政策的制定,导致在公共政策制定中没有相同的话语权,也缺乏传达利益诉求的途径,在对公共政策施加影响的愿望和实现度之间存在着较大的差距,是公共政策相关利益者中比较容易引起社会动荡的群体。一般会采取集体上访、非法举行集会游行、围堵和冲击地方政府,甚至非法暴力等极端手段表达利益诉求。

三、利益博弈对地方政府制定公共政策的利弊

在公共政策制定过程中,由于各利益群体独立的利益意识逐渐觉醒,各个利益群体通过利益博弈对公共政策的影响也日益明显。

1.利益博弈对地方政府公共政策的积极影响。从某种意义上来说,地方政府制定公共政策的过程实质上是利益选择和利益整合的过程。作为地区社会公共利益的代表,地方政府对不同利益群体的利益博弈必然要进行干预,以协调利益矛盾。当然,这一社会问题除了必须具备两个与地方政府所代表的利益以及自身利益直接相关的基本条件,即政府职能范围和政府能力范围之外,还要具有能将其从大量的社会问题中筛选出来,成为公共政策问题的能力。而这也是各利益群体实现自身利益必须面对的第一道关口。这时,各种利益群体都会利用各自拥有的资源去争取预期结果。最终,地方政府作为公共政策问题的认同者和利益相关者,会结合自身的利益对不同的利益博弈力量进行选择并形成公共政策方案。此外,通过利益博弈,还可以使地方政府在充分了解和尊重各利益群体利益诉求的前提下,从社会整体利益出发,对不同阶层和群体之间的利益进行协调、整合,对不同的利益观进行引导,从而建立公正和有利于社会良性发展的利益组合格局。

2.利益博弈对地方政府公共政策制定的消极影响。社会经济地位、思想观念、风俗习惯以及知识水平等方面的差别,导致不同利益群体有不同的利益需求。然而,社会实际资源是有限的,不可能时时、事事都满足每一个利益群体的需要。公共政策制定作为社会公共利益分配的重要环节,无疑是各个利益群体相互博弈的重要领域。一项公共政策的达成需要地方政府与各个利益群体之间相互协商、妥协、合作。只有这样,公共政策合意才有达成的希望。但在现实中,存在着不同利益群体利益表达失衡的问题。强势利益群体作为实质上的利益集团,结成正式的或非正式的同盟,他们有能力利用各种资源,以各种形式诉求自身利益,影响公共政策制定,有些强势利益集团在某些地方政府制定公共政策时甚至会“俘获”地方政府,使地方政府在制定公共政策时向强势利益集团的利益倾斜。而弱势群体自身既没有资源,也没有能力利用资源,缺少有效途径和渠道来诉求利益,他们在公共政策制定中往往被边缘化,弱势群体本来在市场机制强化的过程中利益已经受损,而其利益诉求在某些公共政策过程中又不能得到反映,因此,社会利益格局愈发失衡,利益冲突在所难免[7]。随着彼此之间利益冲突的进一步扩大,利益整合愈加困难,公共政策设想往往会在利益博弈中流产。

四、维护地方政府公共政策公共性的对策建议

公共性是公共政策最本质的特征。如前所述,不同利益群体对公共政策制定的影响程度是不一样的,面对不同的利益群体,地方政府要从利益群体的政治性影响和地方政府能力的提高方面建立合理的政治参与体制。实现利益表达、利益博弈的规范化,提供顺畅的、合法的利益表达渠道,使各利益群体在相互博弈和沟通中谋求共识,从而维护公共政策的公共性。

1.协调上级政府与地方政府的利益关系。转轨时期,要遵循市场经济的运行规律,通过有效的制度变迁,形成规范的制度调节关系。依靠制度和法律建立起协调、规范、互利的上级政府与地方政府间的新型利益关系。一是进一步科学合理地界定和划分上级政府和地方政府的财权与事权,使地方政府的权力与责任对称。在运用权力和资源、追逐利益的同时,承担起执行上级政府宏观调控政策,对区域经济实行调控的责任。二是强化上级政府应有的权威和主导地位,加强对地方政府的监督和控制。通过完善对地方政府的考核评价体系,将地方政府的自身利益引导到上级政府的宏观调控上来,形成畅通统一的宏观调控体系。三是健全法律制度,促使政府尤其是地方政府正确行使权力。对上级政府与地方政府的权限划分、职责限定、利益分割等问题进行法律界定,赋予国家权力和司法机关一定的监督权,使之有依据、有权力对地方政府一味追逐自身利益的行为进行干预,减少上级政府与地方政府利益博弈的成本,减少利益摩擦和冲突,为实现双方利益均衡提供强有力的保障。四是加强土地、资本等重要资源的管理,限制地方政府对这些重要资源的支配和控制权,降低地方政府与上级政府的博弈能力,提高地方政府短视行为的成本,将地方政府的行为选择调整到与上级政府利益一致的目标上来。

2.增强公共政策制定过程的程序化、民主化、法制化。“要实现利益群体政策参与行为的规范和有序,从长远上来讲,必须建立起程序化、法制化的民主制度,在不同利益群体、表达利益诉求,参与政策博弈时,必须有一套程序性的机制加以保障,才能使其行为有序化。”[8]具体而言,首先地方政府必须摒弃自身利益,限制自身的权力。通过建立有限政府及政府的市场化改革,将地方政府直接生产和提供竞争性的物品和服务转而通过合同外包等方式交由市场提供。地方政府的职能只限于规则的制定与实施,营造良好的市场环境,保障市场竞争合理、有序。其次,通过建立相对完善的民主制度和机制,使利益表达渠道顺畅,地方政府才能调整和规范各利益群体的利益诉求、防止和化解非法的对抗性的利益表达。再次,在不同社会利益群体表达利益诉求、参与公共政策博弈时,必须有程序化机制加以保障,而一旦程序化的民主制度得到利益群体的广泛认同,地方政府就必须用法律法规或条例的形式加以确认和保护,保证利益群体的博弈在法律框架内合理有序地运行。最后,通过地方政府“阳光”改革,将地方政府的决策权适当分离,引入听证制度、公众参与决策制度和问责制度,将政府的决策过程纳入公众的视野范围,提高公众民主参与程度,强化责任意识,建立责任政府,从而提高政府决策的效率和水平。

3.健全多元利益群体的利益表达机制。利益表达就是公民个体或群体向各级公共决策机构反映、提出自己愿望和利益诉求,并希望得到有力保护和促进的过程。健全的利益表达机制是地方政府有效了解各利益群体利益诉求的前提。只有充分了解各个群体、各个阶层的实际利益诉求,才能对公共利益的需求有一个整体的把握。然而,各个利益群体之间力量的不平衡状态凸显出潜在的社会矛盾。强势利益群体可能过度损害其他利益群体的利益和公共利益,特别是弱势利益诉求的表达和实现,成为影响公共政策公共性的“内核”和“灵魂”。因此,在拓展利益群体利益表达途径的同时,基于利益均衡和利益和谐的考虑,必须规范利益群体的利益表达,打击非法利益群体,保护合法利益群体,扶持公共利益群体,限制和规范强势特殊利益群体。更主要的是关注弱势利益群体,因为他们在利益竞争和博弈过程中处于劣势,他们的利益诉求理应得到更多的关注[1]。

4.构建利益分配和利益补偿机制。“社会各个利益主体在已有的制度安排中所享有的利益表达途径和渠道差别太大,可以这么说,现在的制度安排更有利于在社会分化过程中地位上升的群体。”[9]在这样的现实条件下,即使保证机会平等,也无法保证不同的利益群体通过公共政策制定过程实现自身的利益预期。因此,还必须构建公平、公正的利益分配与有效的利益补偿机制,实现社会机会均等与人们的禀赋和发展能力的不平等之间的和谐关系,构成社会运动的永恒动力。所谓利益分配和利益补偿机制,是指在利益整合的基础上,使利益群体的利益诉求得到满足的同时,通过了解弱势利益群体和边缘利益群体的合理利益诉求受损程度,而给予相应补偿的机制。通过建立合理的利益补偿机制,向弱势利益群体提供一定的补偿,是化解利益矛盾、促进社会和谐的必然。地方政府在公共政策制定中应更多地考虑弱势利益群体的利益诉求,并在公共政策上加以倾斜,改变其参与公共政策制定的被动局面。着力培育弱势利益群体维护自身利益的意识,提升其在公共政策制定中的社会地位和博弈能力,形成可以制衡强势利益群体的力量,防止公共政策制定变为强势利益群体利益竞争与影响的附属物,从而维护社会发展的良好秩序。

[1] 冯静,杨志云.利益视角下的公共政策过程分析[J].中国行政管理,2009,(1).

[2] 吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海：上海远东出版社,1999：29.

[3] 孙立平.博弈——断裂社会的利益冲突与和谐[M].北京：社会科学文献出版社,2006：20.

[4] 杨丽丽.我国公共政策制定过程中的政府利益分析[J].天水行政学院学报,2005,(4)：31-34.

[5] 丁煌,定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报：哲学社会科学版,2004,(11)：809.

[6] 曹丽.我国中央政府与地方政府的利益博弈分析[J].南京审计学院学报,2009,(2)：11-13.

[7] 王慧军.公共政策过程中的利益冲突分析[J].中国行政管理,2007,(8)：30-33.

[8] 张雅勤,李昌全.论我国利益集团政策参与制约因素及其化解对策[J].党政干部论坛,2006,(2)：28-30.

[9] 李东升.和谐社会建设中的利益集团问题研究[J].湖北行政学院学报,2007,(1)：5-8.

D 01

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1007-4937(2010)05-0013-04

2010-07-12

田千山 (1982-),男,湖南麻阳人,副主任,讲师,从事地方政府公共政策研究。

王雅莉〕