浅析中国特色的“党管干部”制度

张 哲

(南京大学政府管理学院,南京 210093)

浅析中国特色的“党管干部”制度

张 哲

(南京大学政府管理学院,南京 210093)

党管干部是我国干部人事制度的一条重要原则,但也是引发众多质疑与讨论的一个问题。要通过管什么、谁来管、如何管三个层次逐级递进的分析来界定干部的概念、党管干部的管理主体范围与管理的必要性,同时,要搞清党的组织部门和政府的人事部门之间的关系,亦可尝试将组织部与人事部合并,推动党管干部向党管人才的转变。

党管干部;组织部门;人事部门;党管人才

“党管干部”是中国特色的人事行政的一条重要原则。近年来,我国干部人事制度进行了一系列的改革与创新,公推公选、乡镇直选、引入聘任制等等,在一定程度上增进了民主,为原有的干部人事制度带来了生机和活力,但这些新的制度无一例外地都遵循着“党管干部”的原则。因而要了解中国的干部人事制度,就不能不深入探讨这条原则的科学含义及其实践。

一、管什么——管理对象:何为“干部”?

我国干部众多,“有 4 000万‘干部’,是总人口比例的 3%”[1]。要了解“党管干部”原则,首先要理解何为“干部”。长期以来,干部概念无限泛化,党政领导是干部,军队领导是干部,技术人员是干部,甚至高校教师也是干部,我们对各级各类的公职人员用一把尺子量,用一个办法管。现实中,一提领导干部,就不分类别,统统划归党的组织部门直接管理。通常理解的“国家干部”包括党政干部、企业领导人员和事业单位领导人员三大类,党组织需要直接推荐和直接管理“重要干部”,但这一“重要干部”包括哪些人却没有统一意见。

单从理解来看,干部应有静态和动态两方面的含义,从“静态”角度,它指的是特定的具体的人,即职务到达一定级别的领导者,他们是公共权力的实际运用和行使者。从“动态”角度,它指的是干部工作过程,即是有效地从事干部工作的过程。全面地理解应是两者的结合,而且在实际中人们也是把两种含义混在一起使用的。

二、谁来管——管理主体:范围界定及必要性

“党管干部”顾名思义,就是由我们的党来管理国家干部,从事干部工作。这样看来管理主体就是我们的党,即中国共产党。但在实际操作中,党在管理干部的工作上遇到了一系列的问题,遭遇了一些质疑。那么,我们是否还有必要坚持“党管干部”的原则?

(一)目前党管干部中出现的问题

1.管理主体不明确。长期以来,不少同志对“党管干部”原则存在着认识上的偏差。他们习惯于把党管干部等同于党的“一把手”任命或变相任命干部。在他们看来,党管干部就是党委和书记说了算,否则就是淡化和削弱党的领导,这样,盲目扩大了党的“一把手”的权力,天然地将党的领导人放在特权阶层,以致买官卖官屡禁不止,腐败现象难以遏制,而且这种认识也将党管干部和人民当家做主对立起来。

我国的干部人事制度明确规定“党管干部”原则,但党本身是个虚化的概念,是指具体的党的“一把手”,还是指党委?如果是党委,那又是指哪一层次,是书记办公会、常委会,还是全委会?其中,每一层次党组织的权限又如何划分,什么人什么工作应由党委全委会决定,什么人什么工作又应由党委常委会决定,党委常委会的提名又从何产生?这些管理的“主体”不细化,各自的管理权限不划分边界,必然造成因人而异,随人而定。实践中出现的选拔任用干部一切都按规则办了,一切都按程序走了,但仍然出现个人说了算的现象,其原因之一,就是管理主体的“党”层次不分,权限不清,以致造成管理主体的“党”过分集中于“一把手”,导致现实中出现“密切联系群众不如密切联系领导”的不正常现象。

2.管理范围盲目扩大。《党政领导干部选拔任用工作条例》第 5条规定:“党委 (党组)及其组织(人事)部门,按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责。”[2]也就是说,“管”干部的主体是党委(党组)及其组织(人事)部门。

坚持“党管干部”原则在实际运作中必然会涉及到组织部门和人事部门,或者说党政的关系。从理论上说,党管干部主要是制定干部管理的路线、方针、政策,推荐重要干部和直接管理一部分干部,但在实际上,党组织往往直接参与或决定干部的选拔任命,而且对“重要干部”的边界界定不清,管理范围盲目扩大,因而难以从繁复庞杂的事务中解脱出来,也难以管住管好“重要干部”。党组织在无形中管了许多应属人事部门掌管的具体事务,因而在具体操作中往往出现党政不分、以党代政,治人与治事相分离。而按照中国共产党章程的规定,党对政的领导主要是通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员先锋模范作用等“政治、思想和组织的领导”来实现。

(二)坚持“党管干部”的必要性

“党管干部”是我国干部人事制度的传统之一,它发端于革命战争年代,是适应当时的战争需要确立的。然而在社会主义建设时期,在新形势下是否仍有必要坚持这一原则呢?答案无疑是肯定的。尽管时代变化了,形势发展了,但“党管干部”的原则必须坚持,因为它是实现党对国家事务的领导、实现社会主义民主政治的根本保证。我们应继续坚持这一原则,坚持党组织向国家机关推荐重要领导干部,并负责对党员领导干部的考核。

三、如何管——管理方式:党管干部的路径选择

“党管干部”的另一个关键词是“管”。何为“管”,值得进一步地探讨。通常,人们认为“党管干部”即为党决定干部的升迁和任命,但事实上,党的系统实行“一把手”说了算,因而党管干部就演化为“书记决定干部”。根据人民主权理论,在民主政治中,国家权力属于人民,掌权者是受人民的委托掌握权力。这样一种委托关系,通常通过人民选择来实现。既然干部的决定权掌握在党的书记手里,公众便没有了这种决定权。这就造成了这样一种状况:理论上,公众决定干部的命运;实践上,却是党的书记决定干部的命运。没有了决定权的公众和干部之间便不存在权力委托关系。在这种情况下,干部对“上”(即向党委和党的书记)负责是有保证的,但却无法让他们对“下”(即向公众)负责。这样,“党管干部”也就与民主政治的要求发生了冲突。

但是并不能就此否认“党管干部”原则,“党管干部”的原则与党管干部的方法是两个层次的问题,前者是干部由谁管,后者是干部如何管。“党管干部”作为我国干部管理的根本原则,在任何时候都不能动摇,无论干部管理体制怎样改革和调整,都不能否定党对干部工作的领导,不能否定党作为干部管理的主体地位。但党管干部的主体、对象、内容和方法不能一成不变,应根据党在不同的历史时期、不同的任务、不同的活动方式,而不断更新、发展、完善。

笔者认为,在新形势下,“党管干部”之“管”应是服务和领导之义。一方面,党要转变角色,由“管理者”向“服务者”转变,通过提供良好的政策环境和工作环境,充分激活各级干部的工作热情和积极性;另一方面,从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度,领导干部工作,控制干部使用、干部用权的全过程,保证执政党路线、纲领、方针、政策得到执行,保证党的执政目标得以实现。在这个意义上,“党管干部”就是党服务于干部,掌控整个过程,而非参与每一个具体干部的选拔与任命。因此,就有以下三种路径选择:

1.理清党的组织部门与政府人事部门的关系:组织部门主要通过政策导向来保证干部队伍的质量,人事部门负责具体的管理工作

政党的作用在于领导和服务,而不是管理。但是,长期以来,我们的问题恰恰在于:党的组织管得越来越具体,陷入了事务主义,导致官僚主义泛滥,以至政治依附于行政,形成了离开行政手段就不会领导的习惯。这恰恰道出了我们党管干部体制的根本问题:我们不是在管政策,而是在管人头;不是在领导,而是在管理。在落实党管干部这一原则时,热衷于对具体人头进行排列组合,却不是通过政策来影响用人导向,这正是舍本求末、陷身事务、“不善于领导”的典型表现。因而,需要理清党的组织部门与政府人事部门的关系。党的组织部门对干部的管理应是一种宏观层面的管理,它并非直接参与具体的管理过程,而是一种间接的指导与控制,确保整个人事系统向着最优化的方向发展;而政府的人事部门应着眼于微观层面,从事具体的管理工作,负责公务员的选择、使用、调动和日常监督。

2.解决干部管理混乱,探索组织部门与人事部门合并的新体制

鉴于我国的干部管理混乱,党的组织部门和政府的人事部门兼有管理党政干部的职责,可采用“组织部与人事局合并”以解决党政干部双重管理体制的弊端。首先,这符合对公务员(党政干部)统一管理的要求。2005年颁布的《公务员法》将公务员范围扩展至党政机关工作人员,这一界定包括各级党委机关系统、人大机关系统、政府行政机关系统、审判机关系统和检察机关系统等的工作人员,从而解决了干部分类的问题,为实现党政干部统一管理奠定了基础,使组织部与人事局合并成为可能。在具体操作中,可以先组建“组织人事部”,对外挂两块牌子:“组织部”和“人事局”,对内则根据不同部门的干部,再作管理上的分工,明确管理职责。学术界认为,中国的干部管理权由党委和政府共同执掌,实际分工为党委直接管理政府及其工作部门的领导人员,政府直接管理其各部门中的其他人员[3]。另外,这也是对干部管理工作历史经验的总结。从历史上看,要是将干部管理权集中于党委,“党委组织部是一线,人事局是二线”,政府人事部门就成为党委的附属或摆设,不能发挥应有作用。实际上,在坚持“党管干部”原则的前提下,要在双重管理机构的框架下理清党委组织部门管干部与政府人事部门管干部的关系,是难以做到的,与其如此,不如将组织部和人事局合并,在内设机构中划分管理职权和职责。这样做既高效,又符合实际。

3.积极推动“党管干部”向“党管人才”转变

“党管人才”不是在干部政策上另起炉灶,而是对干部资源的重新认识和高度自觉的整合。“党管干部”与“党管人才”双“管”齐下,充分体现了“以人为本”精神,体现党的先进性。党的十六大提出:“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制,把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。”此后,中央多次召开会议,研究和部署进一步加强人才工作,并最终提出“党管人才”制度,加大对治国理政人才培养的力度,为公众提供充足的可供选择的干部资源[4]。“党管人才”是对党管干部制度的包容和延伸,也就是说,通过“党管人才”制度整合社会人才资源,为党管干部提供强大的基础性资源,提高党的执政能力和国家发展的能力。在这种观念下,党不仅要“管”政党和政府体制内的干部队伍,而且还要“管”社会上各个方面的人才,这里的人才是个广义的人才观,包括能够为我国现代化建设事业作出贡献的一切方面的人才。党不再包揽人才工作的一切方面,而是通过创新制度、制定政策和组织协调,为各方面的人才搭建事业的平台。对于体制内人才,实行分类管理,将现有的公职人员分为公务员、经营管理人员和专业技术人员等几大类,公务员要专业化,经营管理人员要职业化,专业技术人员要社会化。对于体制外人才,党的主要任务是创造优良的政策环境和提供个性化的优质服务,充分尊重人才的主体地位,尊重人才的自由选择权利,为人才充分施展才能、实现自我价值开辟广阔的道路。

“党管人才”实质上是“解放人才”。一方面,要求党充分发挥思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势,更好地统筹人才工作,把各类优秀人才聚集到党和国家的各项事业中来。另一方面,党委机关应创造条件,为人才的发展提供空间和环境,使各种各样的人才源源不断地涌现。最后,还要积极推动人才在党政机关、高校以及智库间的流动,充分利用人力资源。因此,新时期“党管干部”要注重激活各类人才的积极性,为各类人才创业发展提供竞争平台,以提高党的执政水平,体现党的凝聚力、影响力和控制力。

[1]潘维 .党管干部的方式需要与时俱进[J].台港澳报刊参阅,2004,(38).

[2]中共中央组织部 .党政领导干部选拔任用工作条例[M].北京:党建读物出版社,2002:8-9.

[3]张富强 .关于我国人事管理的研究综述[J].重庆邮电大学学报,2008,(1).

[4]李福成 .“党管人才”工作的历史演进及政策建议[J].辽宁行政学院学报,2008,(12).

[责任编辑:那青阳]

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1008-8520(2010)05-0064-03

2010-06-21

张哲(1987-),女,河北邢台人,硕士研究生。

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