党内潜规则产生原因的多维思考

李小曼

(中共江苏省委党校,南京 210004）

·党建园地·

党内潜规则产生原因的多维思考

李小曼

(中共江苏省委党校,南京 210004）

党内生活中的潜规则正在党内大行其道,严重威胁着党的民主法制建设。执政地位赋予的权力、经济转型期利益的博弈构成了党内潜规则滋生和蔓延的政治经济基础,封建道德的残余和西方道德危机的影响助推了潜规则的盛行,领导体制和制度建设的缺陷使潜规则难以得到有效制约。对于这种社会现象,视而不见或极力否认都是不可取的。

党内潜规则;权力;制度

一、从政治权力的角度看党内潜规则产生的可能性问题

从权力本身的性质来看,任何一项权力都具有腐蚀性,权力使人具有强烈的占有欲和扩张性。权力滋生腐败,正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所述,一切有权力的人都容易滥用权力,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。由于权力的扩张性,党员干部容易把执政地位作为一种谋取私利的资本,进行权力交易。在与党员干部职权的相关活动中,如果权力过于集中或监管不到位,就极易产生潜规则,滋生腐败。在建设社会主义法治国家的语境下,这种被滥用的执政权力就是我党现阶段政治生活领域内的潜规则现象存在的政治权力基础。潜规则在党内生活中的运用,实质就是滥用执政权力。权力滥用是严重的腐败行为,是权力意志的异化。以权谋私是利用手中的权力为个人谋取私利,权力的官僚化则是使权力未能按照人民的意愿和要求正确有效的行使,两者都属于一定意义上的权力滥用行为。潜规则,归根结底,是一种权力与利益的交易[1]。交易的一方是在一定范围内对权力拥有垄断权的势力者,另一方是一些希望通过权力达到目的的求助者。执政地位赋予了党员干部容易滋生腐败的权力,这是党内潜规则得以生存的政治权力基础。

二、从经济学的视角看党内潜规则产生的现实性问题

1.正式规则运作的高成本刺激了潜规则的形成

党内潜规则是党员干部实现个人利益最大化的行为标准,因为它可以在一定程度上降低彼此间的交易成本,实现互赢。同时,官员们在运用实际权力去最大限度追逐私利的同时,必须充分考虑遵从潜规则所能带来的收益和违背正式规则可能付出的代价。是“同流合污”,还是“独善其身”,基于“成本—效益”分析,大多数官员都会选择“同流合污”去遵守潜规则。党员干部作为理性“经济人”,追逐利益最大化的特性是党内潜规则得以产生的现实基础。从人的思想意识层面看,追名逐利是产生“潜规则”的人性前提。根据社会学家们的有关分析得出[1],干部们心照不宣地按潜规则办事,是因为潜规则比我们能看到的法律规则更有制约性,违反潜规则招致的风险远远比违反法律规则带来的问责风暴的风险大。

2.执政主体利益的多元化助长了党内潜规则的盛行

30年的改革开放,造就了我国现有的利益多元化的格局。在市场经济社会中,党的组织机构也都是由社会人组成,他们并非能自觉地将公众和社会的利益放在首位,而党员干部作为利益个体也都有“经济人”的属性,他们趋向于在权力所受到的制约边界内实现自身利益最大化。法律、法规等显规则的一个重要功能就是对利益分配作制度化的规定,利益分配的多寡涉及到社会各阶级、各利益集团的切身利益,这必将促使各个利益主体尽可能利用包括潜规则在内的各种手段来维护自身的利益。我们在以往的政策制定时往往更注重的是党员干部和普通百姓利益的一致性,而忽视了党员干部作为具有“经济人”属性的特殊阶层对其自身利益的关注。而在执政党内这个生态系统中,潜规则就成为党员干部实现个人利益最大化的行为标准,并在党内外发挥重要作用。“潜规则”也是一种利益诱致型规则[2],本质是为了谋利,是当事双方或多方谋利博弈的一种均衡。

3.经济体制改革下各个环节的不配套为潜规则的盛行提供了经济环境

当前我国正处于社会的全面转型期,经济体制改革与转轨道路兼具多种特征,是一个具有综合性特色的制度变迁过程。在社会转型的过程中,两种体制运行方式的摩擦不可避免,这种摩擦造成了诸多矛盾,[3]而最大的矛盾就是新旧体制交替的过程中所导致的体制双轨现象。计划手段的作用范围与力度在逐渐缩减,市场手段的作用范围与力度则在与日俱增。计划手段在宏观经济运行与中长期经济运行及调节中发挥主导作用,市场手段在微观经济运行与即时经济调节中发挥基础性作用。在从计划经济模式向市场经济模式转型的过程中,经济体制的转轨存在权力不受制约的空当,尚没有明确的、可操作的显规则来规制,潜规则在作为执政党的共产党党内的适用就不可避免。

三、从价值观念的文化视角看滋生党内潜规则的文化土壤

1.消极的政治文化传统为党内潜规则提供了生长环境

中国的封建社会在“家天下”思想的指导下,形成了以血缘关系、家族亲情为核心的宗法家族制度体系和文化传统。潜规则就是我国两千多年封建主义思想的残余、是悠久而牢固的封建宗法家族制文化传统积淀的结果。在人治与专制的背景下,以家族亲情和拟似亲情为基础而构建的人情就有了巨大的影响力。它们通常形成一个个的社会网络,在社会的运转和资源的调节分配上扮演着重要的角色,从而构成了中国特有的人情社会。人治强于法治,情大于法,这就是我国封建社会形成的处世理念和原则。费孝通把中国传统农业社会称为“乡土社会”,认为乡土社会实际上就是一个“熟人社会”,其特点是人与人之间有着一种私人关系,人与人通过这种关系联系起来,构成一张张关系网。正是这种依托于人情网络运行的,将情理而不是法理作为利益的调节和分配的工具的文化传统为潜规则在党内的大行其道提供了有利的文化环境。

2.道德权威的缺失和不良的社会风气对党内生活的影响

从本质上看,我国是人民民主专政的社会主义国家,中国共产党是我国的执政党,全心全意为人民服务是我党历久不变的宗旨。但在实践中,处于社会主义初级阶段的中国正置身于与世界接轨的政治、经济、文化全球化的大背景下,因此,在某种程度上我国也具有西方社会道德危机的特征。当代西方社会的道德危机实质是一种道德权威的危机,人们无从找到一种合理的权威和确立伦理自主性[4]。在我国的公共领域中也不同程度地存在着道德权威与伦理自主性的缺失。计划经济时代培育的那种全民“共产主义”乌托邦式的道德信仰已经发生了变化,一些领域的道德权威正处于真空状态[4]。在道德权威缺失的情况下,浓厚的封建文化的残余带来的人治理念、特权意识、等级观念、裙带关系、官僚作风日渐风靡。以权谋私、关系网、人情风、奢侈风仍在社会生活中大有市场,不良的社会风气不断渗透到党员干部的思想观念和日常生活工作中去,为党内潜规则的盛行铺开大道。

3.执政文化的不积极和党内民主发展的不充分对党内生活的影响

积极的执政文化有助于培养党员干部树立正确的世界观、人生观和价值观,从而有效地遏制党内潜规则生存和发展的空间。我党在艰苦奋斗的岁月中形成的全心全意为人民服务的宗旨和道德理念,成为无数党员干部秉公执法的精神支撑和根本动力。然而,改革开放尤其是加入世贸组织以来,市场经济蓬勃发展,个人利益从集体利益中被独立出来并获得了充分的肯定,同时,人们对共产主义信仰也产生了怀疑。此外,政府官方、新闻传媒和民间舆论对于廉洁自律、秉公执法的党员干部正面宣传的力度不足,进而引发了道德恐慌,导致党员干部的道德认识模糊、意志薄弱,在利益诱惑面前摇摆不定。党员个体尤其是手中握有实权的党员干部,把个人利益当做自身的政治道德信念,利用手中掌握的资源和权力,不择手段以谋求个人利益最大化,丧失了作为一名人民公仆应有的政治道德信念,而屈从于谋求个人利益最大化潜规则,助长了党内潜规则的盛行。

四、从领导体制的角度看党内潜规则滋生、蔓延的深层次原因

易中天先生在《帝国的惆怅》一书中分析指出,潜规则现象是一种非典型腐败。所谓非典型腐败,就是看起来不像是腐败或不被认为是腐败的腐败。但它的以权谋私的本质和普通腐败并无不同,因此,体制的缺陷同样是潜规则滋生和蔓延的深层次原因。我国目前党的领导体制影响潜规则的滋生与蔓延主要表现在制度建设和制度实施两大环节。

1.正式制度建设上存在漏洞,权力过分集中

制度建设方面,尽管我国法制建设取得了前所未有的成就,但同社会经济发展的要求仍有很大差距,存在着许多漏洞。现阶段我国党内正式制度的设计确实存在不少问题,有的制度规范往往过于原则化、概括化,随意性比较大,权力过分集中的问题也始终没有得到根本解决,赋予了执行者过大的自由裁量权,很容易产生合法伤害权和机会主义。有的领域和环节制度规范严重不足,甚至还是空白,不能为人们提供充分的行动预期。我国正处于经济社会转型时期,原有的许多规范失去了效力,不能适应新的社会形势的需要,在新的完整的行之有效的社会规范体系还没有建立健全之前,潜规则就不可避免地成为过渡时期的规则驿站[2]。正是由于党内制度建设的缺陷,才使党内关系上出现带有封建色彩的权力依附、人身依附、个人崇拜、家长特权等现象,在一些党组织内权力意志规则取代党内正式的制度规定,成为实际操纵党内运作甚至操纵个人命运的强悍力量。

2.正式制度的实施过程中监督机制不健全

制度实施方面,最大的缺陷就是对违规者的监督机制不健全,只靠少数人或上级来监督,有些方面几乎就没有任何监督可谈[5]。可以说,监督机制的残缺给潜规则提供了生长空间。按照西方的政党理论,每一个政党作为一个利益集团都有自己的私益,因此都需要合理的监督措施,而在法律上设置一套监督制度将是最为有效的方法。中国共产党代表了中国最广大人民群众的根本利益,长期以来,中国共产党就被认定没有自己的一己私利,自然不需要对其进行监督。这实际是我党执政理念的错位,也是对制度实施认识的误区[2]。即使一些细化的显规则,也会由于缺乏保障落实的刚性机制,过于依赖自觉性而被束之高阁。实现党员的民主权利,尽管在原则上有明确规定,但由于党的代表大会制度、党内民主与党内监督制度不健全,于是握有权力的党员领导干部成为强势力量。在一些党组织中,党员仅仅成为被管理和监督的对象,而鲜有真正监督制约党内领导干部的能力。如此宽松的背景下,代表权力拥有者绝对利益的潜规则自然日益风靡。

五、在历史唯物主义的视野下看党内潜规则的发展趋势

潜规则是一种与正式制度相违背的非正式制度,它背离了正义观念或正式制度的规定,侵犯了主流意识形态或正式制度所维护的利益。用历史唯物主义的眼光看,潜规则属于历史范畴,其根源就在于社会经济基础。通过对中国封建社会的历史考察我们可以得出,自然经济是潜规则滋生和蔓延的经济基础。按照历史唯物主义的观点,物质资料的生产方式对社会生活有决定性的影响,但决不排除文化传统、习俗等其他社会因素的影响力,所以,在现代社会中已经丧失了其经济基础的潜规则现象仍然有滋生和蔓延的可能。然而,我们依旧相信随着社会生产力的发展,时代的不断进步,党内潜规则现象自然会逐渐消亡。

[1]蔡恩泽.解读官场潜规则[J].领导科学,2004,(22).

[2]靳连芳.党内潜规则问题研究综述[J].学习论坛,2007,(9).

[3]徐海波.中国社会转型与意识形态问题[M].北京:中国社会科学出版社,2003:59.

[4]曾维和.关于我国公务员“亚腐败”治理的伦理视点[J].四川行政学院学报,2008,(4).

[5]胡建民.建设和谐社会必须消除社会“潜规则”[J].山西高等学校社会科学学报,2007,(6).

D261.1

A

1008-8520(2010)03-0061-03

2010-02-25

李小曼(1985-),女,江苏徐州人,中共党史专业硕士研究生。

[责任编辑:那青阳]