海洋功能区划理论体系框架构建

王江涛，郭佩芳

（1. 国家海洋信息中心 天津 300171；2. 中国海洋大学 海洋环境学院 山东 青岛 266003）

海洋功能区划理论体系框架构建

王江涛1,2，郭佩芳2

（1. 国家海洋信息中心 天津 300171；2. 中国海洋大学 海洋环境学院 山东 青岛 266003）

分析了海洋功能区划的理论基础，重新构建了由海洋功能区划和海岸保护利用规划组成的区划理论体系框架，其中，海洋功能区划由海洋自然属性确定，海岸保护利用规划在海洋功能区划基础上，由海洋社会属性确定，并对比分析了构建理论和现行区划理论的异同。

海洋功能区；理论体系；海岸保护与利用规划

为了加强海洋资源开发利用的宏观调控和综合管理，解决我国海洋开发利用普遍存在的“无序、无度”问题，促进海洋经济持续、快速和健康发展，实现海域资源的可持续利用，1989年我国启动了海洋功能区划的实践和研究工作，按照标准将海域划分为适合海洋开发活动的各类型海洋功能区，并制定相应的空间功能管制要求，从而有效发挥起引导和调控海洋开发利用活动和配置海域资源的基础作用。

海洋功能区划经历了从体系的创立到制度逐步完善的发展过程，以海域使用管理法的颁布实施为界点，大致可以分为以下三个阶段：（1）小比例尺阶段，以自然属性为主，兼顾社会属性原则，以五类四级为体系，建立了区划方案；（2）大比例尺阶段，海洋功能区划作为一项基本制度的法律地位得到确立，以自然属性和社会属性为原则，以十类两级为体系，建立了全国、省、市和县四级区划方案；（3）区划修编阶段，国家沿海开发战略布局基本形成，沿海地区海洋发展步伐加快，海洋功能区划进入了修编阶段。

在现行海洋功能区划理论体系架构下，海洋功能区划面临以下两个方面问题难以有效解决：（1）自然属性和社会属性难以统筹兼顾，海洋多种兼容功能没有体现[1,2]；（2）海岸保护利用规划和海洋功能区划两者之间的功能和作用难以区分。因此，为了解决上述问题，本文提出了海洋功能区划理论框架，重新界定自然属性和社会属性、海岸保护利用规划和海洋功能区划之间关系。

1 理论基础

1.1 海域可持续利用

海域可持续利用是指海域的开发利用应当建立在海洋环境和生态可持续的前提下，既要满足当代或本地区人们的需要，实现海洋经济快速增长，又不对后代或其他地区人们满足其需求的能力构成危害。海域可持续利用主体强调海域的开发和海洋经济的发展；海域可持续利用要求辩证处理开发利用与治理保护的关系，正确处理各种利益关系，建立合理的海域管理机制，并不断提高海域管理水平，保证海域开发利用与管理的公正和公平；海域可持续利用倡导更加科学和文明的海域开发利用方式[3]。

海洋功能区划的目标是实现海域可持续利用，即要求实现保护海洋环境和生态，满足海洋经济发展需求，协调处理海域开发与保护关系，处理区划所涉及各种产业利益关系。

1.2 系统论

系统论从系统的角度研究客观世界，从不同侧面揭示了物质世界新的本质联系和运动规律，为解决复杂系统问题提供了有效方法，并把定量分析的方法引入学科中，使得科学研究方法产生了新的飞跃[4]。系统理论主要由系统整体性、层次性、开放性、目的性、突变性、稳定性原理和结构功能相关律组成，海洋功能区划作为海洋复杂系统的子系统，仍然具有系统的特性，所以，系统理论适用于海洋功能区划。

海洋功能区划与海洋系统相互作用，具有一定的海洋功能自我稳定能力，适度的海洋开发利用活动和影响，只要不超过海洋功能区划系统自我调节能力，可以保持和恢复海洋的功能和结构，但是如果超越了海洋环境承载能力，超越了区划系统自我调节能力阈值，海洋所具有的功能则会丧失，而这种过程又是一种突变的过程，是海洋功能发生质变的过程。

海洋功能区划是按照不同层级和结构，以各类海洋功能区空间单元及其管理要求所组成的整体，各级和各类海洋功能区是区划整体中不可分割的一部分，彼此之间相互联系和相互影响。海洋功能区划分析研究应以系统论整体和联系的视角，以控制指标体系为线把海洋功能区划紧密结合成为整体。在海洋功能区划系统中，各类海洋功能区之间相互影响、相互作用和相互联系，各自具有一定的功能，组合在一起共同组成了海洋功能区划。而且海洋功能区划的整体功能不同于并高于各个海洋功能区的功能。

1.3 基于生态系统的海洋管理

基于生态系统的海洋管理，是指在明确且可持续发展目标驱动下，由政策、协议和实践活动保证实施，并在对维持海洋生态系统组成、结构和功能必要的生态相互作用和生态过程最佳认识的基础上，规范人类开发利用海洋行为和保护海洋环境行为的活动[3]，要求保障海洋生态系统的完整性，要求对海洋开发利用活动、对海洋生态系统相互作用和相互影响有着正确认识，要求清楚区域海洋生态系统结构和功能。

1.4 “反规划”

“反规划”， 是指建立一个以生态基础设施为城市建设规划的刚性框架，强调通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法论，体现了一个强制性的不发展区域及其类型和控制的强度，构成城市的“底”和限制性格局[5]。具体针对海洋功能区划理论体系来说，应首先确定海洋保护区范围，然后在其他海域空间范围内，划定海洋功能区。

2 海洋功能区划理论体系框架

海洋功能区划理论体系是由海洋功能区划的基本概念、原则、方法等构成的体系，以系统揭示海洋资源和空间区域分异规律，以及各地区海洋开发需求特征为目的，由海洋功能区划和海岸保护利用规划组成。海洋功能区划遵循海洋自然属性原则，确定海洋适宜功能，并通过制定管理要求和区划符合性判别技术方法，确定禁止开发利用的海域使用活动。海岸保护利用规划遵循社会属性原则，分析海域开发利用现状，根据海洋开发利用需求，在海洋功能区划的指导下，确定各地区的海岸保护利用规划，由省、市、县分级组织实施，国家予以规划编制实施指导。

2.1 海洋功能区划

2.1.1 基本概念 根据系统论，功能是指系统与外部环境相互联系和相互作用中表现出来的性质、能力和功效，是系统内部相对稳定的联系方式、组织秩序及时空形式的外在表现形式，功能体现了一个系统对于另一系统的意义、一个系统对于另一系统的价值[6]。因此，海洋的功能可以理解为，具有相对稳定内部结构、组织秩序和时空形式的海洋系统，在与人类生存和社会发展相互联系、相互作用过程中，所表现出的意义和价值。

海洋功能区是根据海域自然资源条件、环境状况、地理区位，按照功能特征指标，划定具有的功能区域。

海洋功能区划按照海洋功能区分类体系，将海域划分为不同类型的海洋功能区，是海洋开发、保护与管理提供科学依据的基础性工作[7]。

2.1.2 区划意义 海域自然面貌和陆地相比大不相同，除了一望无际的海面外，海域资源状况、环境特征和空间分布很难被直观了解，开发利用海洋也无从入手，以最合理的开发利用方向和方式开发利用海洋更是无从谈起。海洋功能区划作为海洋开发利用的基础，也是认识海洋、了解海洋的最基本工具，通过调查收集海域资源环境资料，掌握海洋资源分布和环境特征，然后，按照社会经济发展对海洋的功能需求划分功能类型，再遵循一定原则把海洋划分为便于开发利用和管理的功能区。因此，海洋功能区划就是用以揭示海洋资源环境分异规律特征，并按照功能类型标准，划分海洋功能区，从而揭示海域空间适宜和不适宜开发方向，开发过程中应遵守哪些管理要求，为海洋保护、开发和利用提供科学和客观的基础。

2.1.3 区划原则

( 1 ) 海洋生态保护优先原则

海洋生态系统是人类的生存支持系统的重要组成部分，我国近海具有供给功能、调节功能、文化功能和支持功能4个功能组，食品生产、原料生产、氧气提供、提供基因资源、气候调节、废弃物处理、生物控制、干扰调节、休闲娱乐、文化用途、科研价值、初级生产、营养物质循环和物种多样性维持14类功能[8]。因此，海洋生态安全是确保国家海洋安全和建设海洋强国的重要保证，是人类持续发展的基本保障。我国处于转变海洋经济增长方式、调整海洋产业结构、优化近岸海域空间开发布局的经济转型阶段，为此，按照建设环境友好型社会的要求，优先保证海洋生态系统完整性，立足构建良好的海洋生态环境，合理划定保护和开发海域布局，完善生产、生活和生态类功能区的和谐构成，优先保护自然生态空间，确保河口、港湾、海岸、海岛等重要生态系统功能区得到有效保护，确保海域功能区生态环境得到改善，确保已遭受破坏的重要生态系统功能区得到重建与恢复，使各功能区资源开发步入良性循环轨道，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展。

( 2 ) 基于自然属性原则

海洋功能区划是对海洋固有的自然属性的客观认识和反映，海洋自然属性的客观性是不以人的意志为转移的，如果认识不到或者对海洋自然属性认识不够，那么海洋功能区划就违背了自然规律，带来的不仅是海洋开发利用活动没有经济效益这么简单，海洋自然赋有特性也同时承受巨大损害，因此，海洋功能区划必须在遵循自然属性规律的前提下进行，而自然属性包括了区位条件、自然环境和自然资源等要素，即海洋特定区域的区位条件、自然环境和自然资源的空间分布差异性是划定海洋功能区的决定条件，特定区域不具备海洋功能所需要的自然特征，则该种功能也不存在。

( 3 ) 功能兼容性原则

海洋是由海床、水体和海面共同构成立体海洋空间，海洋资源可以分为空间资源、矿物资源、生物多样性资源和生态资源，海洋资源分布于海洋立体结构中的不同部分，对每一部分海洋资源的开发利用，都能满足人类对不同功能需求，也就是说海洋立体空间结构具有功能多宜性，即海域可以拥有多种功能，而且根据系统论，一个系统往往具有多种功能[7]。海域多种功能之间存在着兼容性关系，有些功能相互不冲突，相互没有不利影响，而且这些功能兼容使用还可以相互起到促进作用。因此，在划定海洋功能区时，应研究功能之间兼容性利用可能，尊重海洋自然资源特性，把海洋的多种一致性功能作为海洋功能区的功能。如港口航运区与旅游观光，两者之间功能是相互兼容的，而且能够起到相互促进作用。

( 4 ) 备择性原则

一定海洋区域内，有些功能也是不能相互兼容的，在划定海洋功能区时，应遵循备则性原则。首先，应优先安排海洋直接性功能，然后安排海洋依托性功能，同时，也不忽视必不可少的其他功能安排，其次，资源和环境备则性窄的功能优先于备则性宽的功能。

2.1.4 区划步骤

( 1 ) 自然环境资源资料收集

通过系统收集、整理国家和地方有关专项调查获得的海洋基础资料及各类工程项目的调查资料，摸清海域特别是近岸海域的类型及各岸段的位置、长度、水深、地形地貌、生态、水动力条件等自然和环境状况，形成完备的区划基础资料库。

( 2 ) 确定生态类海洋功能区

依据海洋功能区划分类体系，分析各种海洋保护区、海洋重要生态系统分布及其特征，分析评价海洋保护区、海洋生态系统的生态环境保护要求，确定生态类海洋功能区，为划定海洋基本保护区域提供科学依据。

( 3 ) 海洋资源环境适宜性分析

在以“生态类海洋功能区为底”的海域，依据海岸自然类型及各要素特征，确定区划单元，提炼和归纳海域的主要自然特征，概括各区划单元的自然环境条件，对海域自然资源、环境自然属性因素的资源环境适宜性分析，确定各区划单元适宜的功能。

( 4 ) 海洋自然约束分析

在以“生态类海洋功能区为底”的海域，分析区划单元的海洋灾害、地质条件等自然约束条件，确定在适宜功能方案条件下不适宜的功能。

( 5 ) 形成海洋功能区划方案

结合资源环境适宜性分析和自然约束分析结果，判别各海域单元的适宜功能和不适宜的功能，并根据海域功能特征，制定海洋功能区管理要求。

2.2 海岸保护利用规划

我国近岸海域经过多年的开发利用，已经处于相对高强度开发状态[9]，因此，应该转变海洋开发利用和海域使用管理“双粗放式”模式，强调海域保护优先，确定保护岸段和公共岸段，其次确定规划期内重点开发岸段和毗邻海域，以及功能整治恢复岸段，实行海域供给总量控制模式，确定年度海域供给指标、供给岸段和准入要求。

2.2.1 基本概念 海岸保护利用规划指，在海洋功能区划基础上，依据海洋开发利用现状和社会属性，对近岸海域功能区的保护和开发利用活动做出的时间和空间上的统筹安排。

2.2.2 规划意义 海岸保护利用规划确定了海洋保护和开发利用活动界线，确定了海洋开发利用不能触及的“红线”，为实现和谐海洋的目标奠定基础。海岸保护利用规划依据海洋开发利用现状和海洋社会属性进行规划，与海洋开发利用架起联系桥梁，为满足海洋经济的合理用海需求提供保障。海岸保护利用规划根据海域资源社会公平性配置原则，确定公共岸线范围，为保障人们亲海需求提供了依据。

2.2.3 规划原则

( 1 ) 遵守海洋功能区划原则

海洋功能区划不仅与海岸保护利用规划共同构成区划理论体系，也是其规划编制的基础，通过海洋功能区划确定海岸部分海域的功能和管理要求，海岸保护利用规划根据海域开发利用现状和社会属性、海洋功能区管理要求，对海域功能进行时间和空间安排，制定详细的过程监管措施。

( 2 ) 社会属性原则

海岸保护利用规划是连接海洋经济社会需求的纽带，规划编制根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海。按照国家和沿海省、自治区、直辖市区域发展总体战略的要求，科学安排海岸部分的功能选择和时空安排，优化配置各行业用海，切实保障传统渔民用海，保障公共利益和和国家重大建设项目用海。

( 3 ) 保护中开发与开发中保护原则

海域资源开发与保护是矛盾的统一体，处理好保护和开发的关系，有利于实现和谐海洋的目标，不仅保护了海洋生态系统和海洋环境，又为社会和经济发展提供资源基础。如何把握保护和开发的关系主要体现在以下几个方面，①坚决实施海洋保护方针，海域保护区域可以适度发展对保护没有影响的海域使用活动，禁止有损保护目标的开发利用行为；②要推进资源节约型和环境友好型海域使用，引导海洋产业集聚发展，促使海洋产业用海由粗放低效向集约高效转变，提高海域资源利用效率，加强海域使用动态管理和海洋保护，减少和降低对海域全过程对海洋的影响；③杜绝高污染高耗能项目用海，鼓励低碳用海活动，鼓励海洋循环经济发展。

( 4 ) 社会公平性原则

海域资源配置应公平公正，普通社会大众有亲近海洋的权力和需求，而当前的海洋开发利用活动通过依法获得海域使用权，并且通过修建隔离建筑设施和管理措施，合法的剥夺了社会公众亲海的权力。特别是在海域和海岸开发利用程度较高的今天，留给社会公众亲海的公共岸线更少。随着我国人民生活水平提高，消费结构将逐步升级，公众亲海需求也将不断上升，而消费对经济增长的拉动作用显著，公众亲海旅游将会有利于拉动区域经济增长。因此，在进行海岸保护利用规划时，应遵循社会公平性原则，不仅考虑海洋开发利用者的开发利用需求，也应考虑普通社会大众亲海的权力和需求，设置一定比例的公共岸线，用于满足亲海需求。

2.2.4 规划步骤

( 1 ) 海岸保护与利用格局确定

强调海域保护优先，确定近岸海域的保护与利用格局，划定保护岸段和公共岸段，确定规划期内重点开发岸段和毗邻海域，以及功能整治恢复岸段。

( 2 ) 海岸利用现状评价

通过评价各类型用海布局、各岸段开发利用程度及海岸利用对海洋环境、资源及周边海洋功能的影响，分析比较海岸利用现状与海洋功能区划之间的相符性，发现海岸保护与利用中存在的主要问题，并分析其原因，为制订规划提供现状依据。

( 3 ) 用海需求分析

摸清区域内相关规划以及建设用海和重点项目用海需求，结合沿海地区宏观社会经济背景分析、有关产业政策分析、海岸资源环境适宜性分析等，分析每个岸段用海需求的重要性、用海需求之间的协调性、用海需求与海洋功能区划和岸段资源优势之间的一致性等，确定用海需求的优先保证次序。

( 4 ) 海域供给政策制定

建立海域供给总量控制政策，确定年度海域供给指标、供给岸段长度、空间布局和准入要求。

( 5 ) 海岸保护利用规划方案

综合上述步骤研究结果，形成海岸保护利用规划方案，提出开发利用全过程管制措施。

3 结 论

海域可持续利用、系统论、基于生态系统的海洋管理和“反规划”理论是区划理体系论构建的基础。构建的由海洋功能区划和海岸保护利用规划构成的海洋功能区划理论体系框架，各有侧重，反映了海洋的部分属性，与现行海洋功能区划理论比较，把海洋自然属性和社会属性分配到区划和规划中进行，从而为海洋功能区划理论体系科学的统筹兼顾海洋自然属性和社会属性提供了可能，同时，降低了海洋功能区划频繁调整的压力。

对比分析构建理论和现有区划理论最大区别有以下几点：

( 1 ) 构建区划理论体系由海洋功能区划和海岸保护利用规划两部分组成，海洋功能区划由自然属性确定，海岸保护利用规划由社会属性确定，而现行海洋功能区划是兼顾自然属性和社会属性，海岸保护利用规划是对海洋功能区划在海岸海域的进一步量化和具体化。

( 2 ) 构建区划理论体系中海洋功能区是由相互兼容的多功能组成的，海岸保护利用规划根据海洋开发利用现状和社会属性（用海需求），对多功能进行选择，或者应用海洋功能区划符合性判别理论体系，选择符合海洋功能区的开发利用活动。现行区划是由单一功能构成的，海洋功能区划符合应理解为用海类型与海洋功能区一致，用海范围位于海洋功能区范围内。

[1] 刘百桥. 我国海洋功能区划体系发展构想 [J]. 海洋开发与管理,2008, 25(7): 19-23.

[2] 郭佩芳. 海洋功能区划的矛盾和变革[J]. 海洋开发与管理, 2009,26(5): 26-30

[3] 张宏声. 海域使用管理指南 [M]. 北京: 海洋出版社, 2004:12-16.

[4] 魏宏森. 复杂性系统的理论与方法研究探索 [M]. 呼和浩特: 内蒙古人民出版社, 2007: 49-52.

[5] 王淼, 毕建国, 段志霞. 基于生态系统的海洋管理模式初探 [J].海洋环境科学, 2008, 27(4): 378-382.

[6] 俞孔坚, 李迪华, 刘海龙.“反规划”途径 [M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2009: 1-15.

[7] 魏宏森. 系统论:系统科学哲学 [M]. 北京: 世界图书出版公司,2009: 296-297.

[8] 国家技术监督局. 海洋功能区划技术导则（GBT17108-2006）[S].北京: 中国标准出版社, 2006: 1-18.

[9] 陈尚. 我国海洋生态系统服务功能及其价值评估研究计划 [J].地球科学进展, 2006, 2l(11): 1 127-1 133.

[10] 国家海洋局. 2009年海洋环境质量公报 [Z]. 2010, 3.

Construction of the framework of the theoretical system of Marine Function Zoning

WANG Jiang-tao1,2, GUO Pei-fang2

(1. National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China;
2. College of Physical and Environmental Oceanography, Ocean University of China, Qingdao 266003, China)

By analyzing the theoretical foundation of marine function zoning, this paper reconstructs the framework of the theoretical system of marine functional zoning, which consists of marine functional zonation and coast conservation and utilization plans. In the framework, marine function zones are identified by the marine natural attributes, and coast conservation and utilization plans are identified by the marine social attributes on the basis of the marine function zones. The similarities and differences of the theory between construction and existing zoning are also analyzed.

marine functional zones; theoretical system; coast conservation and utilization plan

P74; X32

A

1001-6932(2010)06-0669-05

2010-07-13；收修改稿日期：2010-09-16

王江涛（1979－），男，博士研究生，研究方向：海洋规划和海洋功能区划研究。电子邮箱：Jiangtao-nmdis@hotmail.com。