基于上海市郊县供水行业的政府监管思路

吴莉莉

（上海市奉贤区水资源管理所，上海 201400）

1 研究背景

城市基础产业的供水企业由于关系国计民生和城市居民的基本生活需求，过去基本由政府统一投资和统一管理。绝大多数企业是全民所有制国有企业，是市场化改革比较迟缓的行业，也是体制改革比较滞后的行业。前一时期国家先实行放开部分自来水厂的建设，由外资投资并经营一定时间，取得回报后无偿移交的BOT模式，目的是引进资金和改善管理模式，促进供水企业的改革，打破垄断行业机构臃肿、人浮于事、成本过高的弊端。实际也打破了国有资本一统天下、死气沉沉的局面，推动了全行业的改革浪潮，促进了供水行业向市场化、竞争化发展。

但是，由于前一阶段的改革开放是在“摸石头过河”的历史背景下进行的，因此而产生的种种问题将影响进一步深化改革。或者说是处在一种没有规则、各自为政的混乱竞争状态，价格改革的参差不齐带来经济的不稳定和原水、给水、排水引资政策不一致，给地方水资源的有效、合理利用带来分割破坏，可能对未来供水事业的顺利发展带来潜在的危机。

随着市场机制的逐步形成和市政公用事业市场的陆续开放，市场投资主体和运营主体呈现出多元化状态，社会资本也开始逐渐进入到市政公用事业行业。政府的角色也由过去的直接经营管理者转变为政策制定者和市场监管者，原来的经营主体即便没有引入社会资本，随着政资分离的深入，角色也在发生变化。但目前国内大多数城市的供水企业改制和政府水管理体制改革滞后，城市供水企业亏损多、公众服务意识差、市场意识薄弱，城市水管理机构对改革缺乏交流、缺乏思路和对策，城市公共供水建设、生产、管理水平明显落后于城市发展和市场经济的需求。这使得城市公共供水难以疗其财政补贴大、政府顾虑大、低水平垄断经营、劳动效率低、改革环境差等痼疾。究其症结所在，我们认为理顺和明确界定城市供水企业和政府水管理部门的关系是其关键所在。即要明确界定企业权益和政府职能及二者的结合点。政府作为保证安全供给、公平交易的法定机关，政府必须义不容辞地做好管制工作，弥补市场机制失效的缺陷。

中国政府通过多年的努力，轻工、建材、化工等许多竞争性行业的行业改革已经完成，政府已经在行业管理中成为宏观调控者。作为有着自然垄断特征和准公共产品特征的城市水业，还受到资源与环境等因素的约束。因此，城市水业与一般竞争性行业不同，但是这种不同表现在政府的责任上，表现在政府更多的、更深入的“市场直接监管”上。作为水业的企业或从业人员而言，政府监管来源于哪一个部门本无所谓，但需要一个科学的管理理念和思路。

2 奉贤区供水企业和水行政主管部门的关系现状

从20世纪80年代起，经历过第一次、第二次、第三次农村改水，奉贤区的供水事业逐渐由隶属于各个行政村的村水厂归并整合为隶属于各个镇的镇水厂，乃至发展到后来的上海市自来水奉贤有限公司。现在的上海市自来水奉贤有限公司属于上海市城投公司，和区水务局没有行政上的隶属关系，也就是区水务局和上海市自来水奉贤有限公司事实上是平级关系。但是由于上海市自来水奉贤有限公司在奉贤区设置取水口，铺设管道，供应自来水，服务于奉贤区人民，也就是具有地理上的隶属关系。

长期以来，由于供水行业中的政企不分，政府扮演既管企业、又管行业的双重角色，成了既是国资企业的代表，又是公众利益的代表，即既要负责管理原来由政府投资在供水企业的国有资产和经营资产的人员，负有国有资产保值增值的责任;又要代表公众利益对行业进行监管，负有让公众在少量支付下得到优质的产品和服务，同时满足环境保护要求的责任。对这一矛盾的判断与取舍，根本上取决于政府对继续政企合一还是走市场化道路的平衡和选择。市场化以后政府职能“由企业管理转为行业管理”，由此，供水行业行政主管部门的定位将发生很大变化，由对供水企业的主管、领导、组织的角色转变为监管、指导、协调的角色。在这种情况下，如何加强供水行业市场化进程中政府监管机制研究是显得尤为重要。

3 关于奉贤区供水行业管理的一些思考和建议

结合奉贤区供水行业实际，借鉴国外一些发达国家的供水行业监管经验，有如下启示：

3.1 建立独立高效的监督管理机构是前提

目前尚没有相应的法律法规明确监管机构及相应职责，对供水进行监管的职能分散在若干政府部门。由于政府部门之间职能交叉，经常出现相互推诿责任、争夺利益的现象，降低了监管的效率。故应当学习和借鉴英国水业监管的成功经验，制定新的与市场化相适应的法规政策体系，对市（县）行政区内涉水政府部门进行整合，建立独立、高效、职责明确的监管机构，逐步探讨和实践在流域内统一行使执法权限的可行性，对供水水质与水量、城市与乡村、水务服务分区、政监分离等关键环节进行统一调配。

3.2 监管模式从直接管理向间接管理转变是关键

纵观水业改革，其中心内容是从根本上调整政府与企业间的关系，即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系，实现从以“政企合一”为特征的政府管制体制向以“政企分离”为特征的体制过渡。这无疑为中国供水行业改革提供了一个有经验支持的重要思路。在中国，许多城市供水企业主要由政府直接投资、直接管理、直接定价、直接经营、直接补贴。从实践中看，随着城市化的快速发展，城市供水设施完全由政府承担是背不了，也是背不起的，政府既当裁判员又当运动员也是WTO规则所不允许的。因此，可逐步尝试由国有资产管理局或国有资产经营公司负责对供水企业国有资产进行的监管和水务局对供水企业进行的行业监督管理相结合，用委托人与被委托人之间的资产纽带关系取代传统体制下政府与企业之间的行政隶属关系，供水企业在遵循严格统一的行业监管条件下，成为享有自主经营权的法人实体。政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现了供水企业经营机制的根本性转换。

3.3 打破行政性垄断，以形成竞争性的市场结构是目标

在市场经济条件下，竞争机制是贯穿市场体系的一条主线。英国供水私有化改革客观上为水业竞争机制的运用创造了制度环境，确立了以绩效激励为基础的竞争原则和标杆比较的可比竞争机制，弥补了自然垄断行业竞争压力的不足。尽管英国的私有化运动不适合中国，但其将竞争机制引入供水领域这一点是值得肯定的。企业的经营并不是在一种可比较的竞争环境下进行的，企业没有竞争产生的外部压力和比较效应，因而也就没有非常强烈的内部动力。中国供水管理改革，应该把着力点放在发挥市场竞争机制的作用上，打破垄断，形成竞争的市场结构。要把传统国有企业改造成合格的市场竞争主体，使各企业建立于一个可比较的绩效平台之上，从而促使企业管理者尽可能降低成本，提高效率，提供更好的产品和服务。政府监管部门要建立透明公正的监管秩序，消除所有者与代理人、管制者与被管制者之间的信息不对称，迫使企业按照边际成本或平均成本的原则定价，以实现分配公平，从而促使整个社会效率的提高。

3.4 建立灵活高效的水价形成机制是手段

价格的调整通过两种机制来完成：一种是市场机制，一种是行政机制。构建合理的价格机制是市场机制的核心。中国水业的价格形成机制基本上仍然延续计划经济时期的传统模式，即企业申报和政府决定。这种传统的定价模式，在一定程度上阻碍了新的与市场相适应的价格机制的建立和完善。应该充分借鉴和吸收英国水价形成机制，在尊重现实的基础上，逐步确立以市场为主、行政为辅、消费者参与的价格形成机制，引导资源合理配置，使之成为水务企业竞争机制的基础。这一方面可以借鉴英国最高限价管制模式，在充分调查市场与企业的经营状况基础上，采取零售价格指数与生产效率挂钩的价格模型，用市场机制来提高水资源的配置效率;另一方面，价格听证制度也有利于价格的合理化，这一制度安排应纳入相应的法律法规，充分发挥自来水行业协会和消费者协会的作用。

水行政部门作为供水企业的主管部门，如何更好地履行管理的权力和义务，这是摆在水利工作者面前亟待研究和解决的一个问题。与广大人民群众日常生活密切相关的公用事业的服务社会化已是大势所趋，完善和改进服务程序，让广大用户明明白白消费，以及节约我们日趋珍贵的水资源也是我们越来越迫切的需求。提供一个安全可靠的生活工作环境，使生活用水有保障，让广大人民群众能够安居乐业。然而，要把它们有机地链接到我们的日常生活中，需要各级政府部门的大力支持和各相关管理部门的密切配合。在大家的共同努力下，达到这一目标并不是遥不可及的。

[1]胡霖，王领全，张华丽.英国供水行业的监管经验与启示[J].中国给水排水，2008，24（10）：106-108.