迎战湘江第三次洪峰后的反思与前瞻

黎作凤

（湘阴县人民政府 岳阳市 414600）

水情是湖区县最大的县情，水患是湖区县最大的隐患，也是影响湖区县发展的共同难题。2010年4月1日入汛以来，湘阴遭受强降雨和高洪水位袭击，降雨强度大，汛情来势猛，持续时间长。特别是6月19日特大暴雨，12小时城区降水达178mm，是湘阴县有气象资料记录以来的单日最大降雨量，湘水先后出现三次洪峰，遭遇建国以来的第二大洪水。在省市党委、政府和各有关部门的正确领导和大力支持下，全县上下同心同德，团结奋战，取得了迎战湘江第三次洪峰即建国以来湘水第二大洪水的胜利，没有溃一堤一垸一库一坝，没有死伤一人，群众生命财产安全，灾害损失降到最低程度。但在这个过程中也暴露出许多问题及主客观方面诸多的不适应。有必要认真总结分析，并就如何应对防汛抗洪工作中出现的新情况、新问题进行深入思考。

1 防汛减灾始终是湖区面临的重大课题

湖河交织，堤垸纵横，雨量充沛，四水交汇，决定了防汛抗洪是与湖区县共始终的一项长期历史任务。同时，防汛抗洪工作的高消耗、大投入、超负荷，也成为湖区县的一个沉重包袱。

（1）防汛压力大。湖区县普遍堤线长、堤垸多，防汛抗洪任务繁重。湘阴全县有万亩以上堤垸12个，防洪大堤总长402km，受堤垸保护人口达51.1万人，占全县总人口的70%，是全省防汛抗洪任务最重的3个县之一。防汛抗洪稍有差池，就会危及成千上万甚至数十万群众的生命财产安全，责任重大，压力巨大。而受日益频繁的极端气候影响，今后雨情水情汛情还会出现更多不可预测的因素，防汛抗洪仍将是湖区一项长期而艰巨的任务。

（2）人力投入多。与山区防洪抗灾工作强调预警不同，湖区防汛抗洪最大的特点是强调严防死守，人力资源投入巨大。从湘阴县防汛抗洪情况看，全县如启动防汛抗洪救灾Ⅱ级响应，需直接上堤巡查防守和抢险劳动力7763人，全面启动Ⅰ级响应后，需投入一线劳动力21637人，这还不包括干部、预备队员和后勤保障服务人员。2010年迎战湘水第三次洪峰，全县投入干部群众2.6万多人。而在1998年防汛抗洪中，全县共投入12万多人，占当时湘阴总人口的近1/5。巨大的人力投入，既需要大量的物资资金作保障，同时也是对我们组织动员能力的一次巨大考验。

（3）财物消耗大。防汛抗洪是一场持久战、消耗战。防汛物资平时有备才能无患。按省、市防汛物资储备定额标准，湘阴县平时需储备块石5.92万m3、砂卵石20.19万m3、编织袋150万条、彩条布22.3万m2，总价值1500万元以上。而防汛抗洪一旦开始，物资消耗巨大。如1998年抗洪，湘阴县共消耗砂卵石35.5万t、编织袋330万条、木材2000多m3、彩条布100万m2，物质消耗在4000万元以上，相当于湘阴县当年财政收入的40%。对一个财力并不宽裕的湖区县来讲，确实难堪重负。

（4）建管任务重。搞好堤防等防洪基础设施的建设和管理维护，是做好防汛抗洪工作的重要前提基础。防汛大县都是水利建设大县。尽管近年来国家加大了对湖区堤防等基础设施建设的投入，但远远难以满足防汛抗洪需求。从湘阴县情况看，全县共有一线防洪大堤271km，二线大堤131km，而国家只将5个重点确保垸的117km一线堤防建设纳入了洞庭湖二期综合治理工程，仅占全县堤防总长的29%。所有二线堤防和其它一般垸、蓄洪垸的一线堤防仍靠自筹资金进行建设管理和维护，成为湖区县的沉重负担。

2 当前湖区防汛减灾面临诸多新情况新问题

中国经济社会快速发展转型，也给湖区防汛带来一系列新情况、新问题：工业化城市化引发的人口流动转移，造成农村劳动力缩减，动员组织困难；农村税费改革后新的利益格局和机制形成，劳动力调动成本大幅增加；县乡村财政财务体制约束，防汛资金筹措调度困难增加等等，使湖区防汛抗洪工作的难度更大、压力更重。加之不少干部群众认为，三峡工程建成后对长江洪水的调蓄能力大为增强，即使有1996年、1998年那样的大水，江湖防洪大堤也普遍加固加高了，也不会有什么大问题，因而造成防汛意识淡薄，防汛准备不足，防汛组织困难，防汛指挥不畅，防汛工作被动。

（1）群众组织发动更困难。防汛抗洪重在发动群众、依靠群众。农村税费改革取消“两工”（防汛工、秋冬修劳动积累工）之后，村民群众的防汛意识淡化，缺少“防汛就是保家园，抢险就是救自己”的意识，在上堤防汛上讨价还价，出工就要工资；有的思想麻痹，认为大堤加高了，隐患治理了，不会出什么大问题，防汛抗洪的积极性不高。而取消“两工”和防汛粮后，群众在防汛上既不投劳也不投资，乡镇不但没有制约手段，更因失去防汛经费的主要来源，没有组织群众的物质基础，一些乡镇迫于经费压力不想也不敢广泛发动群众。如湘阴县岭北垸有23.6km一线大堤，按一级响应预案要求，在2010年的防汛过程中要上劳力2000多人，每天每个劳力需支付工资60元、伙食费20元，日需支出16万多元，一个星期下来就需支付大堤巡查人员工资等费用100多万元。正因经费上的顾虑，乡镇在发动组织劳力上往往持等待观望态度，能少上一人就少上一人，经费能省一分就省一分。再加之农村青壮年大多在外打工，也为迅速组织劳动力上堤防汛增加了难度。

（2）防汛队伍实战能力差。从干部队伍看，从1998～ 2009年的11年中，洞庭湖区没有发生大的水情汛情，现在的干部大多没有经过防大汛抗大洪锻炼，防汛经验少，对防汛的思想认识不足，对堤情、工情、险情熟悉不够，对组织群众、发动群众的难度没有充分估计，大汛当前往往措手不及。如2010年湘阴县参与迎战湘水第三次洪峰的16个乡镇的32名党政一把手中，指挥过1996年、1998年防汛的没有1人，参与过的只有6人，大部分乡镇干部没有防汛实战经验，在洪水迅猛上涨时仓促应战，在组织指挥协调方面显得比较被动。从技术队伍看，也因“两工”取消、乡镇经费紧张，抢险技术队员待遇偏低，原有队伍难稳定，新鲜力量难补充，队伍年龄结构老化，实战能力退化。如各乡镇都按预案要求成立了抢险技术队，但有实战经验的年龄基本上都在50岁以上，而新补充的技术人员大都只经过了业务知识培训，没有实战经验，很难适应防大汛、抢大险的需要。

（3）防汛经费保障难到位。农村税费改革之前，基层防汛经费主要靠群众投资投劳，渠道较稳定，经费有保障。取消“两工”后，基层防汛经费没有来源，保障难以到位。以湘阴县农村税费改革之前的1998年为例，农民每年每人需缴防汛粮折合人民币20元，投入“两工”折合人民币100元，共计120元，全县每年可筹措防汛经费5700多万元。从2004年农村税费改革后，中央和省级财政每年安排湘阴县水管体制改革转移支付资金1814万元，主要用于排涝、堤防管护和水管体制改革后的人员工资。前后对比，防汛经费相差3900多万元，在大汛大灾之年，远远不能满足防汛抗洪支出需要。

（4）基层指挥体系不健全。1998年、1999年，一垸区一般有几个乡镇，乡镇机构改革后，湖区乡镇个数减少，原来几个乡镇的防汛任务现在都集中在一个乡镇，防守战线长、组织发动群众任务重。同时，原来每个乡镇都有七站八所等派驻机构，改革后机构精简，干部分流，企业改制，职工身份置换，基层防汛可以调配的干部较以前大为减少，指挥调度压力空前加大。如在1998年防汛时，湘阴5大垸区设有5个水利工委、27个乡镇，干部职工近3000人，而现在上述5垸只设有7个乡镇，干部职工仅1500多人，可调配的干部减少近50%，防守要求和指令难以在短时间内迅速执行到位。

（5）水利基础设施较薄弱。近年来，各地抢抓国家重视水利建设的机遇，积极争取项目和资金，加大水利基础设施建设力度，防汛抗洪能力有了很大提升。但由于湖区堤线长、底子薄、欠账多，防洪保安能力依然比较脆弱。目前，湘阴县一线临洪堤堤顶高程低于历史最高水位的堤线还有80多km，当冲当浪堤89.62km，两水夹堤堤段30多km，管涌易发地段80多km，131km二线防洪大堤堤顶高程仅35.0m左右，严重影响整个堤垸防洪安全。另外，全县100处排渍机埠还有87处没有更新改造，这些电排机埠大都修建于20世纪60、70年代，个别建于50年代，年久失修，设备落后，线路老化；71座中小型水库除2座中型水库和部分小（Ⅰ）型水库进行了除险加固外，其他都不同程度存在坝基坝身渗漏、涵管老化、溢洪设施及配套渠系不完善等问题，防洪能力差。一旦发生险情，后果不堪设想。

3 今后防汛抗灾工作的对策

做好防汛工作，既要把过去多年行之有效的一些好办法、硬措施如提高防汛意识、备足防汛物资、严格防汛纪律、强化防汛责任等执行好、落实好，又要适应新的形势，针对当前湖区防汛工作中出现的新情况新问题，探索采取新的对策措施。

（1）群众组织发动要实行战时动员与常年性宣传相结合。群众是防汛的主力军，防汛抗洪必须充分发动群众、组织群众、依靠群众。要切实改变过来“大汛大宣传、小汛小宣传、无汛不宣传”的状况，既重战前动员，也重常年性教育，始终做到防汛抗洪警钟长鸣。每年汛期来临之前，县乡两级都要召开防汛抗灾动员会，垸区召开垸民代表大会，村组召开群众动员会，层层宣传发动到村、到组、到人，广泛动员群众主动投身防汛抗洪斗争。平时要加强防汛抗洪法律法规的宣传，使群众认识到防汛抗洪是全民义务，形成“抗洪抢险个个参与、保垸安民人人有责”的共识。同时，县乡两级要定期举办防汛知识培训，聘请专家讲座，组织乡镇村组干部、技术队员参加学习，既强化防汛抗洪意识，又提高防汛抢险技能。汛时，要广泛发动宣传媒体全方位、多角度宣传报道抗洪工作，营造浓厚氛围，强化舆论导向，凝聚防汛合力，牢牢把握防汛减灾的主动权。

（2）查险处险要实行群防群治与专业处险相结合。专业化的抢险技术队是防汛抢险的中坚力量，是建立新时期科学防汛体系的必然要求。在专业队伍建设上要实行“三专”：一是专人，选拔一批责任心强、纪律性强、年纪较轻的村组群众，与其签订合同，购买好人身保险，汛时定额发放工资补助，平时安排小型水利工程业务，确保队伍稳定；二是专业培训，定期组织业务知识培训学习和实战演练，切实提高其业务技能；三是专业装备，配备潜水服、打桩机、救生衣等必要装备，确保战时召之即来，来之能战。同时，要从退休、退线水利干部中抽调老专家、老骨干组成技术顾问班子，服务指挥决策，指导查险处险；各村组建立巡查守护队，将人员打桩定位到责任堤段和重点守护部位，形成全员参与、专群结合的防汛抢险力量体系。

（3）防汛抗灾经费要实行稳定保障与应急筹措相结合。湖区防汛工作的经常性长期性，需要经费保障的经常化制度化。湖区县乡两级政府要积极探索建立防汛抗灾基金，财政每年安排专项预算，并整合防洪保安资金、水资源管理费、河道管理规费等水利资金，积极争取上级补助充实基金，实行专户专账、专款专用、盈余结转，以无汛之年补有汛之年，以小灾之年补大灾之年，逐步建立稳定的防汛抗灾经费保障机制。特别是省市要出台防汛抗灾经费征收政策，可比照城市防洪保安基金征收办法，向城镇居民和农村村民开征防洪保安基金；或者按照 “谁受益，谁负担”的原则，将防汛抗洪纳入“一事一议”范围，每年由村民代表大会根据当年雨情、水情、汛情情况，确定筹资筹劳标准，按人田各半原则分摊收取，以解决基层防汛抗灾经费不足问题。

（4）防汛物资器材要实行政府储备与商业储备相结合。严格按照防汛物资储备定额标准，落实分级储备责任，加强政府储备。同时积极探索建立商业储备机制，对木材、彩条布、编织袋等易损物资器材，确定定点供应商，与之签订储备合同，参照粮食储备管理办法，给予供应商必要的保管费用和损耗补贴，最大限度地减少政府在防汛物资器材储备上的直接资金投入，以最少的资金发挥最大的效益。

（5）防洪基础设施要实行加强建设与重视管护相结合。针对防汛基础设施还比较薄弱的情况，湖区县市要不等不靠、突出重点、整合资金、捆绑项目，加大水利基础设施建设力度。对新发生的险工、两水夹堤、圬工结构的河管涵闸、病险水库、排渍机埠、垸内渠系和二线堤防治理，要做好规划，加快治理。同时，省、市要进一步加大对防汛大县的项目支持力度，尽快启动蓄洪安全建设、农田水利基础设施建设和中小流域治理，加快水库除险加固、大型排涝泵站更新改造、堤防工程建设等水利项目建设。特别是在二线防洪大堤建设上，要比照一线防洪大堤标准，切实加大投入，加快改造。要特别重视对水利设施的日常管护，做到大堤清基扫障常年化、设备维修维护及时化、重点部位监管经常化。