开发建设项目水土保持方案编制的若干思考

□刘 聪 □程留艳 □程永源（河南方正水利工程咨询有限公司）

一、水土保持方案的性质、任务和作用；影响评价

（一）方案的性质与任务

根据水土保持法及其相关法律法规的规定，水土保持方案是建设项目可行性研究阶段立项必备的技术文件。通过水行政主管部门对水土保持方案审查，明确开发建设项目水土流失影响的制约因素，确定项目是否立项和明确水土流失防治方案、投资、预期效果，并给予批复。因此，水土保持方案作为一种具有法律约束力的立项必备的技术文件，其任务是对建设项目进行水土流失影响评价，并预测可能造成的水土流失，提出水土流失防治方案，并估算投资。

（二）水土保持方案的作用

水土保持方案的作用是由其性质与任务确定的，从法律法规定位看，水土保持方案应首先明确其约束工程建设的水土保持因素，从水土保持角度分析论证主体工程设计的不合理性，提出优化工程设计水土保持的建议，以达到最大限度减少开挖扰动面积，减少植被破坏，平衡土石方，减少弃土弃渣，防治水土流失，恢复生态的目的。从开发建设项目水土保持方案编制及设计、施工和验收情况分析看，大部分项目在主体设计时没有充分考虑水土保持生态问题。因此，应从以下三个方面重新认识水土保持方案的作用。

1.对主体工程的约束作用

根据水土保持法和环境影响评价法的规定，水土保持方案对主体工程选址、选线、总体布置等在法律上有否决作用，但因水土流失问题多数情况下可以通过采取各种防治措施加以控制，因此通常下不会出现否决现象。但也应根据水土保持法有关禁止条款，对位于水土流失突出地段（相当于环境敏感点），如水源地、滑坡泥石流易发区、自然保护区、水土保持试验示范区等的开发建设项目进行分析评估，根据主体工程设计分析判断建设和生产过程可能产生的水土流失影响，以及主体工程总体规划、布置、工程设计、施工组织设计等的合理性，即分析是否存在制约工程建设的水土保持因素。对水土流失影响严重、可能造成不可逆影响的关键问题更应给予足够的重视，对主体选址、选线、总体布置等局部不符合水土保持要求的，应提出修改要求、意见与建议，必要情况下可以对局部布置与设计提出否决性意见；对于不符合法律要求的，应明确要求做出局部替代方案。

2.对主体工程优化设计的作用

水土保持方案的另一个重要作用就是对主体工程选址、选线、总体布置、施工组织、移民安置等主体工程规划设计，以及对具有水土保持功能的各子工程项目的设计进行水土保持评价，分析其是否符合水土保持的要求，并提出相应的水土保持要求、意见和建议，以便主体工程优化设计参考。同时，也是建设项目水土流失防治措施布设的前提。

3.对主体工程投资控制的作用

在主体工程设计水土保持评价的基础上，初步拟订水土流失防治方案，并估算投资，将其纳入主体工程投资，参与总投资控制。由于目前水土保持方案对主体工程设计尚未能起到应有控制与约束作用，因而其对投资控制的影响和作用有多大尚不清楚，这是今后应特别关注的问题。

二、水土保持方案的编制与设计理念

（一）执法理念

水土保持方案与设计是贯彻《水土保持法》规定的“三同时”制度的一个重要环节。可行性研究阶段水土保持方案是具有法律约束力的，经水行政主管部门批复的设计文件，既是对工程设计、施工、管理的法律约束，又是水土保持后续设计的指导性文件。因此，水土保持方案设计理念首先必须符合有关水土保持法律法规的规定与要求。

（二）约束性理念

水土保持方案及设计是主体工程的重要组成部分，离开主体工程设计是不能搞好水土保持方案及设计的。同时，水土保持方案设计应对主体工程设计提出约束与优化的要求，或者说是对主体工程设计提出约束条件。这一理念不仅要求水土保持设计人员必须弄清主体工程设计中与水土保持方案的关键环节，对主体工程优化设计提出合理的建议与要求；同时主体工程设计人员特别是规划、施工组织设计、移民专业的设计人员也应懂得水土保持和树立水土保持设计对工程设计的约束性理念，在设计中落实水土保持专业应与有关专业充分协调，只有这样才能在设计阶段做到“预防优先”。

（三）生态学理念

水土保持是生态修复的主体内容，方案与设计应树立生态学理念，即本着保持水土，改善生态和环境，提高植被覆盖率，恢复可持续发展的生态系统的设计理念。设计中充分体现植物优先，植物与工程相结合，强化工程设计与生态景观建设的协调。近年来，我国高陡坡、堤防边坡等水土流失治理中已形成了植物与工程相结合的水土保持技术体系，特别是高速公路设计中正越来越多地体现了水土保持设计的生态学理念。

（四）控制投资的理念

设计投资控制是工程建设项目前期工作的关键，水土保持工程作为工程建设的组成部分也应充分重视投资控制。方案与设计既要从水土保持方面向主体提出优化设计和投资控制的建议，同时自身也必须进行方案比选，不断优化设计，控制投资，以获取最大的生态、社会效益。

三、设计方案变更对水土保持方案编制的影响

任何工程设计都是通过项目建议书（或预可研）、可研、初设和施工图等不同设计阶段逐步深化设计，并最终达到施工要求。不同设计阶段的水土保持设计深度应与主体工程设计深度相适应，超越设计阶段的要求是不切实际，也是不可能做到的。任何设计方案在实施过程中都有可能会发生变更，水土保持工程属于主体工程的组成部分，应按国家有关设计变更管理规定执行，在初步设计和施工图设计阶段，若总体布置和投资变化不大，设计变更可由设计院、监理、业主协商确定；当主体工程方案有重大变化，水土保持投资突破较大需申请调整概算时，则需原批复部门批复。水土保持方案只是可研阶段的技术性文件，变化是必然的，变化的大小与主体工程可行性研究的深度有关。

四、小结

我们认为水土保持方案在可行性研究阶段重点是：主体工程水土保持评价以及相应的约束性规定和要求；水土保持措施体系布局和措施典型设计；要重视投资控制对主体工程设计可行性和合理性进行论证，保证水土保持方案本身措施布局合理与投资控制的准确性。