高速公路财务管理模式研究

杨 琛

(湖南省交通厅交通建设造价管理站,湖南长沙 410011)

1988年,我国第一条高速公路沪嘉高速公路建成通车。自此,我国高速公路建设蓬勃发展。目前,我国高速公路总里程突破3万km,位居世界第二。作为高速公路建设、经营与管理的重要依托——高速公路公司的地位显得越来越重要。如何对高速公路公司进行积极有效的财务管理,实现筹融资的多元化,合理科学地运用资金,增强核心竞争力,以实现可持续发展,便成为亟待研究的重要内容。

1 高速公路财务管理体制概述

我国高速公路财务管理体制与西方发达资本主义国家还有一定区别,在政府部门与高速公路公司之间存在着一定的财务管理体制问题。目前基本上是交通运输厅负责筹融资,实行统贷统还;高速公路公司负责高速公路的建设、经营与管理,不考虑贷款的偿还问题。

上世纪80年代末期,各地开始探索采用公司经营模式多渠道筹集建设资金,高速公路公司得到了较大发展。高速公路公司大致可划分为以下2类:一类是受省(自治区、直辖市)政府或者省级交通主管部门授权,负责本区域内高速公路建设、收费及运营的集团公司或控股公司;另一类属于路段公司(即通常所说的“一路一公司”),只负责承担某一特定高速公路的修建、收费及运营。本文仅就后者财务管理模式进行探讨。

2 “一路一公司”财务管理模式存在的问题

“一路一公司”的财务管理模式体现了出资者、经营者和行业主管部门三者之间的财务关系,是深化社会主义市场经济体制改革与高速公路快速发展下的产物,在一段时期内一定程度上适应了高速公路的发展需要。但是,随着高速公路路网的逐步形成和高速公路事业的纵深发展,这种模式在经营中便暴露出了一些问题。

2.1 运营成本高

基于规模经济理论,高速公路只有连接成网才能更大地发挥其高效、快捷性能,而采用“一路一公司”将高速公路网人为分割,划归不同的主体进行管理,必然造成社会资源的浪费。且不同的高速公路其经济效益不同,若将各高速公路公司组成一个大的高速公路公司(简称为总公司),在向银行融资时比较容易且融资成本较小。实际上,“一路一公司”所体现的是“大而全、小而全”的分散经营模式,这无疑增大了公路经营的成本。

2.2 管理水平不高

“一路一公司”模式最大的弊端在于分割路网,各高速公路公司由于缺乏统一规划意识,只是根据各自需求设置收费站点,造成站点过多、过密,严重影响了高速公路的畅通,造成了不良的社会影响。对广大公路用户来说,高速公路快捷、安全、舒适的需求也因多次的停车交费而大打折扣。由于统计预测的不确定性和造价成本不一样等多种因素的影响,各高速公路收费标准不一致,甚至相差很大,这必然造成对高速公路的收费管理因收费标准不一致而增加管理难度,导致管理水平难以有效提高。

2.3 不便于统筹安排、集中还贷

由于高速公路建设周期长、投资额大,完全依靠政府财政投资难以适应高速公路快速发展需求,贷款便成为我国公路建设、尤其是高速公路建设的重要资金来源。在国家高速公路网规划中,不同高速公路项目的社会效益和经济效益并不完全相同,对于地理位置优越的高速公路,其建设成本相对较低,且能拥有较好的交通流量,便能带来可观的经济效益,筹措建设资金较易;而有些高速公路的修建是从社会效益出发,其经济效益相对较差,贷款也较难。若采用“一路一公司”模式,作为市场主体的各高速公路公司必然要求利润最大化,因此它们往往只投资于经济效益好的高速公路项目,而经济效益差的则无人问津,这必然造成高速公路发展的不平衡。由于各个高速公路公司各自为政,而且现代企业制度要求政府不能干预企业经营行为,因而缺乏一个合适的机构对各高速公路建设资金进行统筹安排和集中偿还贷款,资金不能在高速公路系统内部循环,必然会使经济效益差的高速公路公司面临财务风险。

2.4 资金沉淀严重

“一路一公司”模式无法从整个区域的高速公路规划与整体社会效益和经济效益出发,导致资金的借贷和使用与高速公路网络建设进程不协调。对于资金富裕的高速公路而言,公司在没有新的投资项目时只能将富余资金闲置,而资金紧缺的高速公路公司为保证项目的正常运转,必须支付高成本从银行等金融机构借贷资金。从而高速公路系统付出的机会成本为闲置的资金与按同期贷款利率所计算出的利息,即沉淀资金成本。在“一路一公司”模式下,高速公路建设项目的资金需求和银行贷款的资金供给之间缺乏统筹协调,银行贷款资金严格按合同约定时间和方式到位,而各高速公路公司的资金使用情况常常与原计划不一致,资金使用与资金到位之间存在一定时差与数差,致使部分贷款资金闲置且必须遵照合同支付利息,从而造成各高速公路公司出现资金沉淀额大、利息负担沉重、资金使用效率低等现象。

3 高速公路财务管理对策研究

鉴于上述存在的问题,本文提出了新的财务管理模式以供参考。新模式对“一路一公司”财务管理体制进行一些改革,以适应当前我国高速公路市场化发展的要求。

3.1 实行新的财务管理体系

新的财务管理体系将加强交通运输厅对各高速公路公司的资金使用情况和财务行为的财务管理和监督,变原来分散式财务管理模式为集中式财务管理模式,实行“统贷统还”、“收支两条线”政策。这将改变过去各高速公路单独筹资与偿还债务的做法,把一个区域内的高速公路视为一个整体,实行规模经济,用收益好的高速公路通行费收入补偿收益较差的高速公路项目,实现区域范围内高速公路统筹管理、平衡还贷,从而形成优势互补、规模经营和滚动发展的良性循环局面,保证高速公路系统财务的综合平衡。

新的财务管理体系将改原各高速公路公司对建设资金自行使用为集中管理,各公司所需资金通过编制预算,由资金集中支付中心在经过总公司审核后下拨,各高速公路公司在预算额度内使用资金。对于不符合规定的各种支出集中管理机构将不予批准,除特殊情况需要调整预算和超支外,经费超支部分由各高速公路公司自行弥补。通过集中管理和有效的预算管理,将下属各高速公路公司所上缴的车辆通行费收入进行合理安排,保证专款专用,有利于防止资金的挪用和建设成本虚增等违法违规违纪现象,保证建设资金使用到位、不浪费,保证成本费用不超支和车辆通行费收入不会被转移或挪用,最终确保贷款本息的按期偿还。

新的财务管理体系可以考虑将原有具有独立法人资格的各高速公路公司改为总公司下属的分公司。这样,各高速公路公司将不再具有独立的法人资格,原各公司的债务自动转到总公司名下,因而,总公司便能顺理成章地对各高速公路分公司实行“统贷统还”、“收支两条线”,能够将各高速公路公司的债务以及通行费收入纳入统一管理范畴,并根据各高速公路公司不同的收支及财务情况对资金进行统筹调剂。

3.2 实行预算管理

为了提高高速公路建设资金的使用效率,减小还贷压力,杜绝建设资金挪为他用,有必要对高速公路建设资金实行预算管理,严把建设贷款的发放关和加大对贷款使用的监管力度。按照预算管理的基本原则,高速公路公司预算可按以下思路编制:首先,由各高速公路公司编制下年度经费预算。主要包括收入预算和支出预算,其中收入预算主要是指通行费收入预算,支出预算主要包括人员经费支出预算、公用经费支出预算和专项经费支出预算。其次,由总公司对各高速公路公司预算进行初步审核和汇总,并上报交通运输厅。第三,由交通运输厅审核各单位预算并批复。第四,年度预算执行完毕,由交通运输厅会同总公司抽取部分高速公路公司作为被审计单位,委托会计师事务所对其进行审计。如发现有不按预算执行或随意调整预算的情况,交通运输厅将对有关单位和责任人进行严肃查处。

3.3 建立高速公路资金集中支付中心

建立集中支付中心能有效监督管理各高速公路公司的财务行为,提高高速公路建设资金的使用效率,防止建设资金的浪费和建设成本的虚增。在原有“一路一公司”财务管理模式下,交通运输厅未能对各高速公路公司的资金、财务实行有效的管理和监督,对各公司负责人的权力缺乏必要的监督和有效的制约;而且各高速公路公司自行管理资金、自主安排资金的用途,在资金使用上存在很大的随意性。另外,出现时差和数差的情况下,贷款协议得不到及时的修改与调整,造成资金的沉淀,增加公司的偿债负担。集中支付中心变原有各公司对建设资金自行使用为集中管理,实行对贷款进行统一管理和统一组织调度偿债资金。这样可以有针对性地对所需要的建设资金进行贷款,而不是严格按照合同或原计划贷款。同时,总公司对下属的各个高速公路公司实行预算管理,各高速公路公司在预算范围内安排资金的使用。建立集中支付中心有利于合理安排偿还计划。在原有“一路一公司”管理模式下,高速公路公司各自为政,只按自身利益发展,不顾及其他高速公路公司。实行集中支付方式,各高速公路公司将收取的车辆通行费收入如数上缴,由集中支付中心统一进行贷款的偿还,这样可以将车辆通行费收入高的公司的结存资金调剂用于车辆通行费收入较低的公司的贷款的偿还。这样有利于安排贷款本息的偿还,减少贷款的偿还压力。建立集中支付中心符合高速公路联网收费发展趋势。高速公路路网是在路网内各条(段)高速公路建设运营的基础上逐步成型的。由于投资体制、管理体制等多方面的原因,在“一路一公司”模式下,高速公路管理工作相对滞后,难于协调统一。集中支付中心的建立为高速公路联网收费奠定了一个制度基础,因为以集中支付中心为特征的新的财务管理体系能够协调各高速公路公司的利益关系,统一规划收费站点,统一制定收费方式、收费标准,统一制定收费规则和业务流程。高速公路联网收费系统革除了高速公路分割式管理的弊端,对提高高速公路的管理水平和使用效率,实现高速公路网络化管理和信息化管理,提高高速公路畅通、快捷特性具有重要意义。