湘西自治州林权改革中的问题与探析

陈 方

(古丈县林业局岩头寨镇林业站， 湖南 古丈 416300)

湘西自治州林权改革中的问题与探析

陈 方

(古丈县林业局岩头寨镇林业站， 湖南 古丈 416300)

林权改革是实现林业可持续发展的重要措施之一。本文总结了湘西自治州林权改革的成果，分析了湘西自治州林权改革中存在的相关问题，并针对“林权流转”、“经费落实”等关键问题提出有效的解决办法，为促进林业增效、林农增收和森林资源增长，实现湘西林业的可持续发展提供重要参考。

湘西自治州；林权改革；林权流转；林业可持续发展

2007年以来，集体林区林权制度改革在全国范围内全面展开。林改使林业生产关系发生了重大调整，森林经营呈现主体多元化、形式多样化，资源林政管理的对象、基础和方式也发生了很大变化[1]。林权和林权制度对一个国家林业产业的发展至关重要，必须着力进行体制和机制的创新，必须在“林权”上大胆突破[2]。

湘西自治州集体林权制度改革于2009年6月全面启动，预计2010年底基本完成明晰产权、承包到户任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

1 林权改革的内容

林权是指权利主体对森林、林木、林地的所有权、使用权、收益权、处分权等。由于权利与义务的对等关系，林权也指权利主体对森林、林木、林地的所有、使用、收益、处置等方面的权、责、利关系[3]。2009年启动的林权改革主要包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发放林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容[4]。

林业产权制度的多次变革，遗留下来许多问题，如林木产权不清晰、没有自主经营权、采伐制度不完善等。在目前实施分类经营和森林资源市场化配置日趋活跃的新形势下，又暴露出许多新的产权问题，如林权纠纷等，因此，迫切需要对林业产权制度进行深入的研究，以求更系统、全面、客观地分析林权改革对林业可持续发展的影响。笔者通过对林权改革和林业可持续发展问题的综合分析，提出林权改革是实现森林可持续经营的根本动力，有利于林业可持续社会目标的实现。为从政策、制度创新上实现林业的社会、经济和生态环境目标的统一协调发展提出了意见和建议[5]。

2 林权改革中的主要问题

自2006年以来，全州共计发生林权流转513宗，林地流转面积4746.66hm2，其中国营林场林权流转面积473.33hm2，集体林权流转面积2173.33hm2，林业家庭承包经营的个人林权流转面积2100.00hm2。

2.1现有林权流转的特点

(1) 集体林权流转总体规模和宗地流转规模小。全州2006年以来的林权流转总面积为4746.66hm2，仅占全州林地面积的0.42%，林权流转总体规模很小，所占比例很轻。每宗林权流转面积不大，按全州发生林权流转宗地数和流转面积计算，平均每宗流转面积为9.24hm2。全州2宗国有林场流转面积分别为100hm2和370.33hm2；集体林场林权流转每宗面积大都在66.67hm2以下；个人林权流转面积更小，少者1hm2，多则5hm2。

(2) 集体林权流转形式多样。全州林权流转主要有以下几种形式：一是拍卖。这种形式在很大程度上体现了“公平、公正、公开”的原则，一般成交价都要高于底价，有利于最大限度地实现国家或集体森林资源资产的价值，比较受群众的欢迎；二是租赁经营。租赁经营是起步最早的一种林权流转方式，也是实践中常见的一种方式；三是转让。双方当事人协商一致后，受让方向转让方支付一定的林权转让费后，自主经营转让得到的林地、林木；四是联合(合作)经营。主要是通过民主协商，以联办合作林场的形式进行集中经营管理。湘西自治州林权流转形式以后三者居多，第一种拍卖形式较少，全州3年内只发生1宗交易。

(3) 经营目的不一，林权流转时间长短不同。国有林场和集体林场的林权流转多以林地经营和林木经营为目的，林权流转时间大多在20年以上，个人林权流转大多以短期利用为目的，时间多为5～10年。

2.2集体林权流转中存在的主要问题

全州集体林权流转不规范，存在的问题较多，主要问题有：一是集体林权产权不明晰，缺乏《林权证》这个合法有效的林权依据，加之林业分类经营等配套政策不完善，林业经营主体实际从集体林权流转中获得的利益十分有限；二是集体林权流转缺乏政策引导和部门监管，林权流转程序混乱、手续不完善，林权流转后矛盾纠纷多。由于全州没有建立健全统一的林权流转制度，全州集体林地的流转，特别是集体经营的林地、林木的林权流转多在双方当事人之间进行，林业部门少有监管，为此，流转宗地大多没有按有关政策规定的程序办理，手续很不完善；三是集体经营的林地、林木的流转基本没有进行合法有效的资产评估，也没有采取拍卖、竞标方式进行流转，集体经济组织和林农利益损失大；四是集体林权流转缺乏民主性。在集体经营的林地中，乡镇、村集体林场林权流转的比较多，但有将近三分之一的流转总数在流转过程中没有依法进行公开，未经村民大会或村民代表大会民主决策，而是由个别村干部或村支部、村委会领导班子说了算，群众意见较大;五是林权流转的管理机制严重滞后，林权流转的申请登记、现场勘查、资产评估、审核与报批、产权交易、林权流转换发证等由于没有专门的管理机构、交易平台和专职人员来进行管理和服务，集体林权流转处于放任自流的状况;六是县市林改工作经费不足，特别是乡村工作经费缺乏，或不能及时到位，影响了林改工作的正常开展。

3 针对集体林权流转问题的具体解决办法

(1) 实施集体林权制度改革，明晰林业产权、放活经营权、落实处置权和受益权，通过林业配套改革措施，调动社会各主体建设林业的积极性。

(2) 建立健全集体林权流转规程。通过立法、制定政策等措施建立健全集体林权流转制度，对集体林权流转进行规范有效的监督管理。林权流转制度要有较强的可操作性，应对林权流转的原则、范围、方式、程序、监督、管理等作出明确规定。

(3) 建立完善森林资源资产评估制度。一是要编制科学合理的森林资源资产评估参数表和各主要评估细则，规范和完善评估技术、评估方法；二是实行森林资源资产评估机构和人员资质认证制度；三是要加强森林资源资产评估机构和队伍建设，满足社会对森林资产评估的需求。

(4) 搭建林权流转平台，培育和完善森林资源交易市场。要将林权流转推向深入，应该在保证国家生态安全和生态建设发展的前提下，最大限度地引入市场机制。一是科学规划和核定能够在价格上进行量化的待转林权；二是建立集体林权流转服务平台，收集和发布集体林权流转信息；三是建立集体林权服务机构，如森林资源资产评估机构、林权流转中介机构等，实现集体林权合法有序流转。

(5) 发挥政府及林业主管部门在林权流转工作中的作用。政府和林业主管部门要依照法律规定和市场经济运营规则的要求，做到积极推进、依法管理、强化监督、提供服务，使集体林权流转合符国家法律法规和政策，合符市场经济规律，最终实现林业又好又快发展。

(6) 要切实加大对林改工作经费的投入、特别是要妥善解决好乡镇、村级林改工作经费，调动基层林改工作的积极性。

4 结论和建议

湘西自治州经济相对落后，林权改革对其林业可持续发展有很重要的推动作用。要使湘西自治州林改工作达到预期目标，应该做到：

(1) 积极完善集体林权制度改革政策措施。规范木竹产品税费征收，取缔乱收费；完善林木采伐管理机制，实行林木采伐指标分配公示制度；林业行政事业经费全额纳入财政预算；建立森林资源流转交易机构和森林资源资产评估机构，健全交易和评估制度。

(2) 落实工作经费。将集体林权制度改革工作经费纳入年度财政预算，确保集体林权制度改革顺利进行。

(3) 加强山林权属纠纷调处，防止乱砍滥伐、突击流转等事件的发生，维护林区稳定。

[1] 郑小贤. 林业产权制度与森林可持续经营[J].北京林业大学学报：社会科学版, 2002，1(1)：18-22.

[2] 舒治桂. 邵阳县集体林权制度改革初探[J].现代农业科学, 2009, 16(2): 155-156.

[3] 张敏新, 张红霄, 刘金龙. 集体林产权制度改革动因研究——兼论南方集体林产权制度内在机理[J].林业经济, 2008 (5): 15-19，24.

[4] 刘礼祖. 建设社会主义新农村的新创举—江西林业产权制度改革的做法与体会[J].林业经济, 2006(6): 20-21，24.

[5] 李周. 全面推进集体林权制度改革[N].中国社会科学院院报, 2008：8-9.

[6] 郭志伟, 代力民. 林业可持续发展研究现状和展望[J].世界林业研究, 2003, 16(4): 1-6.

[7] 侯元兆. 林业可持续发展和森林可持续经营的框架理论(上)[J].世界林业研究, 2003, 16(1) :1-5.

[8] 肖卫. 论中国农村产权制度完善—从家庭承包责任制到集体林权制度改革[N]. 经济学消息报, 2008: 11-13.

(责任编辑：谭著明)

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