取水许可与水资源费征收政策执行绩效评价

郑方辉, 毕紫薇, 孟凡颖

(华南理工大学 公共政策评价中心,广东 广州510640)

一、问题的提出

水是生命之源,水资源是基础性自然资源和生态环境的控制性要素,也是战略性经济资源。联合国《世界水资源综合评估报告》指出：水问题将严重制约21世纪全球经济与社会的发展,并可能导致国家间的冲突。1997年阿根廷马德普拉塔的联合国水事大会更向全球发出警告：水危机为石油危机之后的下一个危机。

所谓水危机实质上是指淡水资源的短缺。据统计,全球可供人类开采使用的淡水资源不足全球淡水的1%。为防止水资源危机,实现可持续发展,运用行政、技术、立法等手段,对淡水资源实施取水许可政策是目前国际上广泛使用的水资源管理手段和重要的法律制度,此项政策包括建立取水许可制度与依法对水资源征收费用,两者互为依托。1993年,我国施行《取水许可制度实施办法》,对规范取水许可发挥了积极作用,但随着社会经济的发展,此项政策亦面临许多新问题。2006年,国家颁布施行《取水许可与水资源费征收管理条例》,标志着我国依法实施水资源统一管理和监督进入了新的历史阶段。

本文尝试对这一政策绩效作出初步评价。所谓公共政策绩效评价，从逻辑上审视，可视为基于绩效导向的公共政策评价。与公共政策评估不同，公共政策绩效评价是指对公共政策行为对目标群体需要、价值与机会的满足程度的评价。或者说,公共政策绩效是在一定时期内政府政策在特定施政领域的成绩与效益,它与政府整体绩效、公共部门绩效、公共项目绩效共同组成现代政府绩效的内容体系。基于经济性、效率性、效果性与公平性的4E指标结构已成为“分析绩效的最好出发点,因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上,并且这个模式是可以被用来测评的”[1],公共政策绩效评价相对于政策评估,更加强调结果导向,更加关注政策目标群体的满意程度。由于公共政策具有明显的周期性,按照美国学者H·E·弗里曼等人的观点,政策评估大致可划分为政策制订前的需求评估、政策执行中的过程评估和政策执行后的结果评估[2]。

作为一项影响重大但实施时间不长的政府政策,取水许可与水资源费征收的政策效果的呈现还需要时日,评价这一效果为时尚早。不过,对政策执行过程的绩效评价则具有理论价值和现实意义:一方面,为什么要管制水资源或管制依据是什么,以及选择什么样的标准、方法评价管制政策效果是政策评价领域有待探索的重要课题；另一方面,评价结果可为政府完善地方取水许可制度与水资源费征收政策及制定更具前瞻性和操作性的政策细则提供参考。事实上,国内外学者已有这方面成果,如岳利萍等人通过对关中地区水资源PRED系统的分析,得出城市水资源价格是否与其现有经济水平相匹配的检验结果[3]；郭怀成等人以水循环和水量转换规律为基础,研究影响城市水资源系统可持续发展的主要控制因素,试图建立水资源系统动力学模型,进行动态仿真模拟,并对模拟结果进行多因素的综合评价,从定量的角度说明政策在系统中的长期影响[4]。但从绩效视角涉及取水许可与水资源费征收的政策评价,可检索的文献不多。其原因与作为新兴领域的公共政策绩效评价、水资源的特殊属性及水费征收政策实施时间尚短密切相关。

二、取水许可与水资源费征收政策的演变

梳理政策内容,透析政策演变的脉络是进行政策评价的内在要求。“对一项政策进行评估,首先必须了解该政策的基本内容和相关背景。”[5]取水许可与水资源费征收制度是国家规范管理稀缺水资源利用的必要举措。它的基本内容是由水行政主管部门授予申请取水人水资源的使用权,并依据水资源有权使用的相关法律规定向取水人收取相应的费用。从经济学及法律学的角度,这种政策安排一方面能够调节水资源供给与需求平衡,限制高耗水产业的发展,另一方面是水资源产权的经济体现,同时,相关费用还可以用于补偿大量水资源基础设施建设和开发利用,节约和保护水资源等所耗费的劳动价值。我国是发展中大国,经济发展与资源短缺存在深刻的矛盾,实施取水许可制度与水资源费征收政策并非一蹴而就。改革开放至今,相关政策仍处在不断发展和完善的过程中,但根据其特点,大致可分为1993年以前、1993—2006年、2006年以后三个阶段。

(一)1993年以前

改革开放以前,国家仅在法律上承认对水资源的所有权,但实际上实行无偿取水政策。上世纪80年代后,随着经济发展,水资源短缺与经济社会发展之间的矛盾日渐突出,计划经济体制下形成的重建轻管以及漠视客观规律所带来的水资源利用的一系列问题,诸如水费过低,水利工程难以继续,地下水过度开采等,迫使行政部门重新审视水资源的开发和有偿使用问题,由此,一些地方政府开始自行拟定发布相关地方性法规。例如,1979年上海市革命委员会发布了《上海市深井管理办法》[注]参见1979年11月17日由原上海市革命委员会修订发布《上海市深井管理办法》。,1981年河北省颁布关于“水资源费”的文件[注]参见省人民政府冀政[1981]180号《河北省人民政府颁发〈河北省城市地下水资源管理暂行办法〉、〈河北省城市计划用水和节约用水暂行规定〉》。,此后,山西、天津、北京等地也颁布了相关水资源征收办法。1988年1月21日,《中华人民共和国水法》的颁布,标志我国的水管理进入法制的轨道,《水法》明确将取水许可和水资源费纳入法律范畴,并确认国务院为制定取水许可制度和水资源费征收办法的主体,但该项法律仍然给予地方很大的自主权。基于利益驱动,加上缺乏全国统一和系统的水资源征收和使用的配套性法律法规,地方政策各自为政,水资源管理基本处于无序状态。

(二)1993—2006年

随着经济社会的快速发展,我国水资源状态每况愈下,1988年制定的《水法》中的一些规定很快不能适应实际的需要,执行过程中遇到许多新问题。例如,在水资源开发利用中强调开源轻视节流和保护；节约用水和水资源保护缺乏相应的管理制度；城市用水迅速增加；经济利益的多元化使水资源管理关系更加复杂；《水法》规定的“统一管理与分级分部门管理相结合的制度”在实施中矛盾重重。为了加强统一管理,强化计划、节约和保护水资源理念,提高水资源优化配置水平,根据《中华人民共和国水法》相关规定,1993年以国务院第119号令发布实施了《取水许可制度实施办法》。

1993年取水许可制度的确立是水资源管理政策质的转折点,并大大地推动了水资源费的征收。2002年,新颁布实施的《水法》进一步明确了水资源的国家所有权。国家为了开发、利用和保护好水资源,实现可持续利用,对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，并将“发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会”列入总则；弥补了旧《水法》中缺失的有关非城区地下水,即江河、湖泊或者地下取用水资源的规定；明确规定了违反取水许可与水资源有偿使用制度的行为须承担的法律责任,为水行政主管部门严格行政执法、加大对违反取水许可与水资源费征收制度的行为的处罚力度提供了保证。新《水法》有关政策的规定,为依法健全完善和依法实行取水许可与水资源费征收两项政策提供了法律依据。

(三)2006年之后

2006年以后,科学发展观的贯彻与落实,以及以建立服务型政府为导向的行政管理体制改革的逐步深入,取水许可政策实施过程中一些深层问题和矛盾不断出现。主要表现为：一是中央提出建立节约型社会的战略目标,对合理配置水资源、节约利用水资源提出了更高的要求；二是按照2002年修订的《中华人民共和国水法》规定,取水许可关键在于加强统一管理,强化流域统一调度,避免地区与部门分割；三是依照行政许可法,需进一步明确取水许可的条件和程序,增加水资源配置的透明度,方便社会监督；四是水资源费征收管理和取水许可制度密切相关,由于《办法》没有规范水资源费问题,导致实践中出现有关收费政策不统一、征收程序不规范、使用方向不合理等问题,有必要在总结地方实践经验的基础上,对其予以适当规范。为此,2006年,国务院第460号令公布了《取水许可和水资源费征收管理条例》,标志着我国依法实施水资源统一管理和监督进入了新阶段。

公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。水资源问题无疑是公共问题,并基于可持续发展的共同目标,涉及到国家和人类的根本利益。我国取水许可和水资源费征收作为政策体系,其需求源自于水资源短缺以及日益严重的环境状况与经济飞速发展的矛盾,公共政策应“集中在那些能够满足需要的目标上——不只是国家自身的需求,能使国家得以维持的需求,而是人类自身的需求”[6]。表面上看,我国取水许可及征费政策以国家法律法令为标志及分界线,但其背后在于科学发展观下不断强化的“人类对水资源的持久需求”。政策演进的特征在于理念的转变以及法律的可操作性,核心在于利益的调配。日益严峻的水资源状况强化了我国水资源的有偿使用政策制订、健全和完善的需求。2006年实施的《取水许可与水资源费征收管理条例》进一步明确了水资源费征收的范围、标准、程序和主体,规范了水资源费的分配及使用方向[注]参见《取水许可与水资源费征收管理条例》第35、36、37条。,确保水资源费“取之于水、用之于水”。三个阶段的政策方向一致,但政策重点及可执行性不断深化和具体。

三、水资源费征收政策绩效评价

自上世纪初以来,公共政策评价历经所谓的“四代评估”阶段,融入了多学科的理念与方法,但对其概念及其内涵的理解仍旧见仁见智。如“政策评价涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的评估与评价”[7]；“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程,就是试图判断这些效果是否为所预期的效果的过程,就是判断这些效果与政策成本是否符合的过程”[8]。前者强调政策过程,后者更多地关注政策结果,但本质上都属于一种价值判断。上世纪80年代,政府绩效评价席卷西方国家,作为政府履行自身职能、实现管理目标的重要手段和方式,公共政策绩效评价成为政府绩效评价的重要分支。威廉·邓恩将效益、效率、充足性、公平性、回应性和适应性作为公共政策评价的标准,这一标准的内涵与政府绩效评价的“4E”(经济性、效率性、效果性、公平性)结构导向一致。

从绩效的角度对取水许可及水资源征费政策进行评价相当困难。和其他公共政策比较,此项政策涉及的利益主体更多,实施周期不长但却历经三个明显阶段,政策目标更加富有弹性,政策行动与效果具有更多的不确定性,获取政策过程和效果的信息相对困难,等等。在我国目前的现实条件下,基于水资源的利益平衡、信息传递、制度环境等因素,系统进行水资源征费政策绩效评价不仅面对理论上的问题,同时受制于评价资源的约束。不过,针对政策过程已经发生的三个阶段,我们仍旧可以基于“结果导向”和“公众满意度”导向,对政策实施效果作出定性的阶段性判断。

(一) 政策导向性

自上世纪80年代开始,取水许可及水资源费征收制度安排与政策动因源于水资源短缺与社会急剧转型(如城市进程加快)、经济高速发展的深层矛盾。我国实施取水许可制度以前,水资源长期处于多部门无序开发状态,过度开采、污染严重、地下水大范围超采为其典型表象,而长期以来无偿取水制度,加剧了水资源滥用。取水许可及水资源费征收政策导向十分明晰,即是通过政府管制水资源来实现“计划用水”,促使节约用水和高效率用水。理论上,基于水资源的稀缺性和作为公共产品的属性,政府管制水资源可弥补市场失灵,控制水资源的开发利用程度;从法律的角度,取水许可是水权在水资源管理中的具体体现,取水许可实施过程是水资源作为不动产实施的登记交付制度。将水权作为物权在法律上以不动产或准不动产处理为取水许可及水资源费征收制度奠定基础。

虽然“计划用水”的初衷一致,但三个阶段的时代背景不同,政策呈现不同的特点。1993年以前的水政策明确表达了国家将水资源纳入行政和法制管理的意愿,虽然当时尚未形成统一、系统、有序和具体的管理制度,但水资源使用从无偿到有偿,宣告了无节制滥用水资源状态的结束。1993年至2006年,国家水资源政策导向从重开源转移到重节流和保护的轨道,这与当时中国高速发展的经济对水资源的需求密切相关。合理用水、科学用水、法治用水、保护水源等理念被引进,成为政策导向的新内容。例如,这一时期,国家发改委颁布的《建设项目水资源论证管理办法》提出实行水资源论证,以此作为审批取水许可的依据,大大提高了审批取水许可的科学性；2002年新《水法》明确规定违反制度必须承担相应责任,为行政主管部门严格执法提供了有力保障;2006年以后,在构建服务型政府的行政改革背景下,我国水资源制度更为具体化和明细化,更加强调水资源分配的“经济手段”,“取之于水,用之于水”的理念被进一步强化。总体上,各个时期的水资源政策导向虽有侧重点,但总体方向是一致的,即不断强化“计划用水”导向,并将政策导向不断具体化和理性化。从实际效果来看,虽然政策导向与实际工作存在矛盾,但导向作用和功能基本上得以实现。

(二) 政策充足性

政策充足性是指政策实施结果完成目标的程度,或者说,政策各阶段目标实现程度。水资源费征收制度体现了国家收益权,为水资源管理、节水工作的开展提供了资金保障；同时,国家可通过制定不同的征收标准达到促进产业结构调整的目的,实现水资源的优化配置和合理利用,并且以经济杠杆强化全社会的节水意识,促进节约用水。

在政策实施的三个阶段中,基于当时发展背景、认知水平等原因,每个阶段达成目标的程度不一样。1988年《中华人民共和国水法》颁布至1993年五年间,征收水资源费工作开展较快,但国务院尚未出台全国范围的征收管理和使用的配套性法律法规,地方政策各自为政,水资源管理基本处于无序状态。2002年新水法颁布,取水许可制度明确规定了全面实行水资源论证作为审批取水的依据,政策的效应得以迅速发挥。截至2004年底,全国共发放取水许可证65万套,审批水量4505亿m3(不包括水利发电用水,下同),约占全国年用水总量的81%。年度审验取水许可证38万套,占发证数的58%；审验水量3123亿m3,占审批水量的近70%。2000年全国23个省(自治区、直辖市,下同)上报资料统计,该年度工业、农业、生活节水量分别为25.8亿m3、9.8亿m3、80.4亿m3；又据20个省统计,2003年上述三项节水量分别为27.1亿m3、29.8亿m3、10.7亿m3。至2002年,全国已有28个省出台了地方水资源费征收管理办法,有效维护了水资源的国有产权,促进了资源合理配置和节约用水,并为建立全国统一的水资源费征收管理办法奠定了基础。当然,如果以全国用水总量以及可节水的潜力比较,政策目标实现程度只能称之为“初见成效”。

(三) 政策公平性

公共政策作为社会资源分配的重要手段,其影响力不言而喻,然而由于其本身具有偏好性,是多方利益博弈的结果,反映强势群体的利益与代价分布呈现出严重的不对称性。且政府本身作为利益一方又是公共政策最主要的制定主体,其价值标准在某种程度上决定了公共政策的价值取向,但未必反映民众的意愿,政府的目标也未必是社会目标。所谓政策公平性可视为政策成本和收益在不同利益主体的分配是否等值,涉及政策的利益主体的反应。

我国水资源属于国家所有,各级水行政主管部门代表国家行使所有权管理。水资源费征收的强制性、固定性与税收相似,但实质上属于资源性的行政性收费或称规费,其经济内涵主要包括有偿使用和使用补偿两部分,使用补偿又可分为水量补偿和水质补偿。水资源费一般按量计征收,由水行政主管部门根据水资源状况、本地产业结构、用水水平和社会承受能力等情况确定价格。通常不同行业、不同地区的征收标准应当有所区别。但正因为如此,政策在执行过程中难免走样,存在不公平的现象,例如：一些地方政府从本身利益出发,随意减免自来水公司、“三资”企业以及私营企业的水资源费,许多地区把免征水资源费作为招商引资的优惠政策。同时,政策本身也存在不公平的规制,例如：依法取得取水权的单位和个人都应当依法缴纳水资源费,而中央直属水电、火电用水免征水资源费的规定与法规相矛盾。另外,水法中的一些条款明显不公平,按照2006年的《条例》规定,水资源费由取水口所在地征收使用。有些跨界的水利工程大坝及取水口在某省,而水库在另一省(例如三峡工程),全部由取水口所在地征收使用水资源费有失公平。同样,对于跨行政区域的调水(例如南水北调),《条例》规定由调入区征收使用水资源费。调出区不仅调走了水量造成了经济损失,还减少了环境容量,却没有体现对水权的拥有,甚至没有得到相应的补偿。不过,从趋势上看,政策公平程度在不断改善,例如,2006年的《条例》规定的听证内容,增强了审批的公开性和透明度,确保了目标群体表达自己意愿的途径,体现政策制定程序公平性。

(四) 政策回应性

美国政策学专家史密斯在《政策执行过程》一书中强调：“理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素为政策执行过程所涉及到的重大因素。”[9]政策运行结果是否符合特别集团需要,与民意的一致性构成政策回应性的标准。基于政府理性经济人特征,政府的价值标准不一定反映民众的意愿,政府目标也未必是社会目标,因此,要衡量公共政策是否满足了目标群体的利益,最有效的途径即是引入目标群体满意度,通过对民意的测评,直接有效地反映出政策执行的效果。

新世纪以来,有关水费政策的民意调查增多。如2004年北京发改委拟上调水费,据当时一次民意调查显示,43%的人赞同维持现价,35%的人认为应该降价,只有4%的受访公众表示可以接受[10],而政府以节水的目的为由,仍然在当年8月推行了该政策,2005年北京市继续上调综合水价至每吨6元。有市民提出在供水成本变化较小的情况下,政府仍把提升节水意识作为价格调整的依据,其对节水的促进作用有限,因为“对于机关事业单位而言,水费由财政负担,提高水价不太可能促使他们主动节水”。要达到节水的目的,政府更应关注水费的去向问题,以及培养公民的节水意识等[11]。而中国社会科学院的一项研究表明,“北京市每年的用水量在40亿立方米左右,居民用水不应是最多的,即使全部是居民用水,水价上涨也只能增加几十亿的收入”[12]。民用水涉及民生,价格十分敏感,但不论结果如何,导入满意度调查有效增加了政策回应性,更容易凝聚社会共识。

(五) 政策效率性

政策的效率性是指“为得到有价值的结果付出了多大的代价”。衡量的指标包括政策成本、政策收益、成本收益率等。一般来说,由于公共政策的复杂性,要系统取得政策成本和收益十分困难,尤其对一项全国性兼具多元目标的政策,成本收益往往难以被清晰界定,获取具体信息甚至没有可操作性。从水资源费征收的收益来看,资料显示,截至2004年,除西藏外,全国大陆已有30个省(自治区、直辖市)颁布了征收办法和标准。2004年度共征收水资源费33.2亿元,其中工业用水16.8亿元,生活用水11.3亿元,水力发电2.6亿元,火力发电2.4亿元,农业用水0.1亿元,相对来说费用甚微,但初见成效。另外,全国每年征收的水资源费中,约有13%用于补助节水改造,全国工业和城市生活用水取水计量装置率已达到85%以上；在促进水源涵养和资源合理配置方面,以山东烟台为例,过去无偿取用地下水的用量占全市总用水量的70%以上,造成海水入侵等生态环境问题,并有大量的水库弃水入海,征收水资源费使烟台地下水取用量占总用水的比例下降到30%。据初步调查,全国每年征收的水资源费约有56%用于调水补源,以保障区域供水安全。

四、结论与建议

公共政策的目标在于维护公共利益,实现社会福利最大化。自1988年《中华人民共和国水法》颁布至今,我国实行水资源有偿使用的制度政策大致历经三个阶段,表现出不同的特点,但政策演进的主线在于以法律法规为基础及其分界点,不断强化对水资源的统一管理及完善费用征收的可操作性。从绩效角度对政策执行效果进行初步评价,此项政策明确了“水权”,有效抑制社会经济发展对淡水的过大需求,缓解了一些地区严重缺水的窘况；有利于水资源利用方式由粗放型向集约型转变,促进了水资源的合理配置和可持续利用,初步扭转了水资源无偿使用和无序取水的现象,推动了节水技术改造以及取水计量、水资源管理规划等基础工作。但与此同时,政策实施过程中也存在普遍性问题,主要表现为：水资源费征费标准混乱；地方政府干预影响水资源费全额征收；各地水资源费的使用方向规定不一,使用方法不规范,等等。

基于无偿用水的历史惯行和各地迥然不同的实际情况,作为全国性的法律和公共政策,要取得执行绩效需要一系列配套性条件和措施,为此,首先应加快地方立法步伐,进一步加强水政监察队伍的建设,以及对违法取水的监察力度；其次是建立公众参与机制,做好水法宣传工作,尤其是地方政策实施细则的制定应该开放透明,须有用水户参加,进一步完善公众参与机制、决策结果公示和意见征询制度；最后是实现管理与收费相统一,提高水资源费征收标准。基于“水资源费由取水审批机关负责征收”的法律规定,取水许可和水资源费征收两项政策应实行统一管理,统一收费,实施主体为各级水行政主管部门。从全国来看,水资源费征收标准普遍偏低,征收原则、对象、范围、标准各不相同,免征范围规定也不一致。由于标准过低,未能反映水资源的本身价值及稀缺程度,无法起到经济杠杆的作用。

参考文献：

[1] 于 军.英国地方行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社,1999:183.

[2] PETER H.ROSSI,HOWARD E.FREEMAN.Evaluation:A Systematic Approach.London:Sage Publications,1989:18;EMIL J POSAVAC, RAYMOND G CAREY.Program Evaluation:Methods and Case Studies.Englewood Cliffs,New Jersey:Prentice Hall,1992:7-11.

[3] 岳利萍,曹明明.基于水资源价格的PRED综合论证研究——以陕西关中地区为例[J].干旱区资源与环境,2004,(3):7.

[4] 郭怀成,等.城市水资源政策实施效果的定量化评估[J].地理研究,2004,(6):743.

[5] 张金马.公共政策分析——概念、过程、方法[M].北京：人民出版社,2004:457.

[6] 罗兰·彭诺克.政治发展、政治体系和政治产品[J].世界政治,1966,(18):420.

[7] JAMES E ANDERSON.Public Poling Making:An lntroduction[M].Boston:Houghton Mifflin Company,2003:245.

[8] 托马斯·戴伊.自上而下的政策制订[M].鞠方安，吴 忧，译.北京：中国人民大学出版社,2002:203.

[9] 兰 洁,等.政策学[M].北京:中国统计出版社,1994:177.

[10] 方奕晗.北京市民质疑水价调整[N].中国青年报,2004-06-07(3).

[11] 常 亮.4%！决策者不可忽视的比例[N/OL].(2004-06-17).http://www.people.com.cn/GB/32306/33232/2590510.html.

[12] 李忠峰.北京水价14年上涨22.33倍引发争议[N].市场报,2005-05-31(2).