浅析应对城市贫困群体的最低发展保障理念*

庄 阳

(中央民族大学管理学院,北京 100081)

浅析应对城市贫困群体的最低发展保障理念*

庄 阳

(中央民族大学管理学院,北京 100081)

我国应对城市贫困群体问题的城市最低生活保障制度,由于宏观体制层面仅从生存出发和微观操作层面过分关注物质方面的救助,导致该制度在运行中问题突出。最低发展保障理念据此提出,并从发展性、实用性、能动性角度出发,针对城市贫困群体基于资源的动态与静态的不公平而存在这一原因,从资源、制度以及法律建设和财政建设等体制方面,以及从保障的对象、措施、标准、导向等操作方面提出特有的理念,以期实现保障的最佳效用。

城市贫困群体;最低生活保障;最低发展保障

一、最低发展保障的提出

1.我国的城市贫困群体和城市居民最低生活保障制度的概况

面对城市贫困群体问题,我国实行了多种救助制度,最突出的是我国的城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度,简称“低保”,根据1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》的规定,我国城市居民最低生活保障制度是针对持有非农业户口的城市居民而言的,“凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的,均有权利从当地人民政府获得基本生活物质帮助,以使其生活水平达到最低生活保障标准的社会救助制度”。从1993年上海率先建立城市居民最低生活保障制度,到1999年在全国各城市陆续普遍实行该制度,低保取得了显著的效果,但从总体上看低保还存在一些明显的缺陷和问题。一方面,从宏观体制层面看,我国现行的城市居民最低生活保障制度仅从生存出发,导致其立法层次较低,保障标准的设定不够科学,专项制度相对缺失,保障范围不够广,保障缺乏激励就业的制度设计,保障管理工作的整合度有待提高,行政架构不合理,缺乏对行政权力的问责机制,保障政策缺乏针对性,救助不充分,资金的供需矛盾突出,救济经费严重不足。另一方面,从微观操作层面看,我国现行的城市最低生活保障制度过分关注物质方面的救助,导致低保信息渠道不畅通,低保工作基层队伍不够专业,低保诊断有漏洞,特别是地方政府利用价值取向而不是贫困状况选择低保对象的现象突出。

2.最低发展保障的提出

最低发展保障的含义是,法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低发展需要的实用援助,以实现其能动性的改善状况的社会保障。其基本特点是:首先,最低发展保障具有发展性。这是最低发展保障最突出的特点,只有这样才能实现“应该保障所有应该保障的公民,应该覆盖所有应该覆盖的公民”。其次,最低发展保障具有实用性。针对最低生活保障,最低发展保障跳出了物质保障层面,在城市贫困群体所获得的物质保障之上,更关注于保障是否实用,从而扩展到实用保障层面,由于从物质和财政层面走向了更广阔的空间。最后,最低发展保障具有能动性。最低生活保障制度始终未敢提及其采取措施之后能否有效果,其实也证明了从生存出发是否能实现脱贫,对于最低生活保障来讲是一个未知数。既然作为一项职能制度,就应该明确职责效果而不能含糊其词。最低发展保障以能动性作为其改善的引导,有利于城市贫困群体的利益表达,“既能使弱势群体内部展开自我援助,又能强有力地增强其利益表达的分量”。

需要指出的是,最低发展保障是广义的最低生活保障的一部分,是其有益延伸,更多的是一种理念的表达,是针对当前仅从生存出发的、过多关注物质方面的最低生活保障的一种反思。

二、最低发展保障的理论和现实分析

最低发展保障之所以被提出,并且应当作为一种理念应用于城市贫困群体的保障领域,是有其理论和现实的原因及针对性的。

1.最低发展保障的理论分析

要想解决城市贫困群体问题,就要找到这一问题的根本,针对根本问题进行解决。一方面,从历史的角度看,我国从过去到现在乃至未来,赋予城市的资源多集中于建设,而涉及到有关城市贫困的部分必然微乎其微,这是一种动态的资源不公平状态。另一方面,城市贫困群体,由于其社会地位低,缺乏自我解决贫困的能力和机会,加上当前在各种领域中存在的不合理制度,造成了权利和机会不平等,导致城市贫困群体的权利贫困,他们没有能力去改变自身的贫困成了绝对的而不是相对的事情。换言之,从静态的角度讲,当前我国城市贫困群体没有资源使自己走出贫困。因此,城市贫困群体的存在,根本上是资源的动态与静态的不公平。不公平是一个多方对比的陈述,而面对不公平,我国对于城市贫困群体的保障就显得是单方面的非对比的工作了。因此,要想通过单方面的非对比的工作实现对城市贫困群体的保障,就需要提出实用性的并且能动的策略、同时实现城市贫困群体发展能力的提升以应对不公平,而不是从维持生存出发、仅靠物质救助所能实现的。

2.最低发展保障的现实分析

最低发展保障的理念对城市最低生活保障提出了应着眼于现实发展的要求,即从发展的角度而不是生存的角度去解决问题。我国城市最低生活保障制度的原则中很重要的一条就是保障最低生存需求的原则,换言之是以生存作为解题的根本基础。如果以生存为基础,那么最低生活保障工作对于城市贫困群体根本上讲是无效的。一方面,城市贫困群体不具有大多数的动态和静态资源,因此仅仅是生存,不能带给他们任何的资源,相反他们却在不断地面对城市的贫困现状和自身无力解决这一问题的无奈;另一方面,对于城市贫困群体自身而言,其最希望得到的也不仅是生存而是发展,即希望得到发展的能力和机遇。值得一提的是,推行“福利国家”在我国做不到,但我国可以实行具有“福利”性导向的政策。特别是在我国对城市贫困群体的保障效果不佳的情况下,如果仅以生存为限,城市贫困群体就更要出问题,这对具有“福利”性的政策导向的呼唤就更加强烈。

城市贫困群体问题是发展中的问题,最低生活保障只保了生存,没有保发展,这就意味着不能生存。当前我国最低生活保障方面的问题在于,立足于保,而不是发展和促进,于是对于城市贫困群体,不仅难于发展,而且难于实现保的目的。因此,应用最低发展保障这一以发展为第一特征的理念,成为颇具价值的选择。

三、最低发展保障的运用

最低发展保障作为一种理念,应用于对城市贫困群体的保障,是具有体系性的,包括体制保障和操作保障。

1.体制保障

最低发展保障在体制保障方面的运用,指的就是从宏观层面审视城市贫困群体问题,牢牢把握保障应当具有的发展性、实用性、能动性的要求,实现从宏观层面对解决城市贫困群体问题的积极作用。具体来说,首先,从资源角度来看,就是要通过最低发展保障实现动态和静态资源分配的公平导向。一方面要为城市贫困群体提供良好的预期,另一方面要实现当前条件下权利和资源占有和运用的公平性,使城市贫困群体有切实的能力能动地改变贫困。其次,从制度上讲,要建立最实用、最具能动性的发展体系。如针对低保政策覆盖面有限的问题,实行广泛而长期的国民救助待遇,促进保障的集中型与分散型的适度调整,加强资金救济型与服务需要型的时间配合,为不同层次的保障设定相应的标准;针对低保行政架构不合理、缺乏问责机制的问题采取“个人账户”制度,建立医疗质量评价制度,完善初级医疗服务制度,注重内部利益调整,实行社会保障制度“私人化”和“资本化”,部分交给非政府机构来管理和运转,如用私营保险公司来经营;针对救助不充分,要求扶贫措施不应当只注意贫困线以下的家庭,而且同时也应当注意陷入贫困风险高的家庭,特别是那些收入虽在贫困线以上,但是其消费水平低于贫困线的人口,等等。最后,从法律建设和财政建设上讲,一方面,我国在法律上应该实现如日本新生活保护法那样的导向。日本《新生活保护法》第一条指出,要“按照其贫困的程度,进行必要的保护”,认为国民最低限度的生活应是能够维持健康的、具有文化意义水准的生活,从而表明了国家的责任。另一方面,在我国低保的财政来源供求存在矛盾的情况下,更要在具有健康导向的条件下寻求最适合、最可行的制度。

2.操作保障

最低发展保障在操作保障方面的运用,指的是从发展性、实用性、能动性角度出发,灵活性地运用制度层面的理论,具体问题具体分析,实现保障的最佳效用的操作实施过程。从操作层面出发,即考虑保障的实施是否针对较长时期存在的社会矛盾、相应政策目标清晰的重点结构、制度承载社会资源的能力、制度是否具备稳态结构,等等,保证操作既不脱离市场化,又要提供相应的政府价值,保证保障主体的作用“不仅体现在对市场产生的不平等作出反应的方式方面,还体现在他们决定和管理市场允许产生的基本收入分配和工作保障的方式方面”。

具体而言:第一,针对保障对象,由于三无人员数在下降,其他城市贫困群体在上升,应该采取相应的政策,以有利于国民经济、社会结构和人口生存质量。第二,针对保障措施,借鉴货币主义理论,主张采取“负所得税”。中国完全可以学习西方的“负所得税”制度,这种制度是指“家庭经济收入低于所得税征收标准”则予以相应的补偿。第三,针对保障标准及其具体实施,要注意适度性,运用个性化解困方案,实现差别救济,避免“一刀切”。例如当前很多城市都在运行的低保分层梯度式,指的是“根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度,先对处于绝对贫困中无法满足自身生存需求的人群提供救助,有条件的地方考虑对基本贫困者、相对贫困者等特殊困难人群进行救助,满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求”。第四,针对保障导向,要进一步强调积极就业方面的要求,“主张在人力资本上投资”,“使福利阶层变成工作阶层”。既促进和帮助再就业,提高子女护理费补助,加大培训力度,如英国推行了工作家庭税收抵免,使受益人数极大增加;又要求完成法定工作要求,否则制裁,如“布莱尔新政”,针对就业“如果失业者拒绝接受任何安排,那么政府将暂时取消对他们的失业补助”。

四、结束语

除了以上阐述,必须指出的是,最低发展保障理念的提出,不是因为其可以完全实现对城市贫困群体问题的解决,而是针对城市贫困群体问题往往被简单地作为经济贫困。因为,贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素不足,更重要的是社会权利的贫困,当然还包括与社会权利相关的政治、文化和经济权利的贫困。温家宝总理在2010年新年茶话会上讲,要让中国人民活得有尊严,这当然也是城市贫困群体的权利。但当前的城市居民最低生活保障制度并没有很好地表达这种权利,如何实现使最低生活保障制度从物质救助到促进发展,从“被动补救”到“主动回应”,从维持生存到多元需要下的生活援助,从就贫困论贫困,到避免社会歧视、社会排斥,实现社会的稳定、和谐的转变,是时代赋予我们必须思考的问题。阐释最低发展保障理念就是希望从这个角度反思这些问题,以期推进我国城市贫困群体问题的理论研究。

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[2]丁开杰,林义选编.后福利国家[M].上海:上海三联书店,2004.

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[5]吴宏洛主编.社会保障概论[M].武汉:武汉大学出版社,2009.

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(责任编辑 陈 蕊)

D669

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1008-469X(2010)03-0034-03

2010-03-08

庄阳(1987-),男,河北石家庄人,中央民族大学管理学院行政管理专业硕士研究生,主要从事政府公共政策研究。