志愿服务立法难点:调整范围与管理体制——基于我国志愿服务的实践及地方立法的经验

肖金明 张 强

(1、2.山东大学法学院,山东济南 250100)

志愿服务,作为志愿者不以获取报酬为目的,自愿以智力、体力、技能为他人和社会提供服务的公益行为,是在国家主导的社会保障体系之外构建社会自发性弱势群体救助与保障机制的有效途径,同时也是公民参与社会治理、履行社会责任、提高公共事务效能、增进社会公益的重要方式,被视为推动社会全面发展的重要手段和社会文明进步的重要标志。党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,明确要求“以相互关爱、服务社会为主题,深入开展城乡社会志愿服务活动,建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系”。伴随着经济体制转轨、社会结构转型的时代背景,中国志愿服务事业经历了由传统“学雷锋,做好事”式的无私奉献行为向现代社会志愿服务行为的转变,经历了由单纯青年群体参与、党团组织推动到全民参与、多元发展的转变,志愿服务事业取得了长足进步[1]。但在志愿服务事业发展过程中,全国性志愿服务立法的缺位已经成为影响志愿服务事业快速健康发展的重要原因。地方性立法内容不统一,志愿服务管理体制不协调,志愿服务法律关系不清晰,志愿服务组织法律地位不明确,志愿者的权利得不到有效保障,志愿服务事业的监督与保障、责任与救济机制不健全,导致志愿服务事业发展遭遇制度性障碍,志愿服务过程中发生的法律纠纷难以处理,降低了众多志愿者参与热情,损害了志愿服务组织可持续发展能力,整体而言限制了志愿服务事业的持续繁荣与多元发展。由此,全国性志愿服务立法成为当务之急。截至目前,全国共有 17个省、自治区、直辖市和 12个较大的市(其中副省级城市 8个)制定了志愿服务地方性法规①《唐山市志愿服务条例》于 2009年 10月 29日经市人大常委会审议通过,正报请批准。。总结地方性志愿服务立法及其实施状况,结合志愿服务事业发展的制度瓶颈,全国性志愿服务立法颇具争议的难点主要集中在三个方面,即志愿服务法的调整范围问题,志愿服务组织注册成立问题以及志愿服务管理体制问题②志愿服务法具有明显的政策法和促进法特征,志愿服务运作规范,志愿服务的促进和保障措施、激励机制等通常能够获得各方认同,并且地方性立法中对这些方面的规定差异不大,在全国性志愿服务立法过程中比较容易达成共识。但是,在志愿服务法调整范围、志愿服务组织注册成立、志愿服务管理体制方面却存在严重分歧,地方性立法中也各有不同的规定,被视为志愿服务立法的难点问题。也正是这些问题影响了志愿服务立法进度,甚至引发了志愿服务立法有无必要的争论。。本文拟就志愿服务法的调整范围、志愿服务管理体制两题进行对策分析,以期为全国性志愿服务立法提供参考建议。

一、关于志愿服务法调整范围问题

法律的调整范围是指法律调整和规范的社会关系。立法规定调整范围的意义在于使得该法所要解决的问题和所要规范的社会关系成为明确的有限的目标,防止范围无限扩大或不确定而无法解决问题。全国性志愿服务立法必须首先明确所调整的志愿服务关系的范围,以此为基础界定何种志愿服务主体能够利用志愿服务法保障自己的合法权益,进而确定志愿服务主体的权利义务关系,构建志愿服务各种规范制度。目前有关志愿服务法调整范围的问题的争议主要有两个层面,第一个层面涉及志愿服务方式界定的争议,志愿服务是否必须以智力、体力、技能提供,三种方式之外的志愿行为和志愿者 (比如献血志愿者)能否纳入志愿服务法的调整范围。第二个层面涉及志愿服务行为的组织性问题,志愿服务法认可的志愿服务是否必须是“有组织”的志愿服务行为,个体志愿服务行为是否能够纳入志愿服务法调整范围;针对组织化的志愿服务行为,是否必须由专门注册成立的志愿服务组织实施,民间自发的志愿服务组织 (比如各种草根组织)或者政府机关、企事业单位、社会团体组织的志愿服务行为能否纳入志愿服务法的调整范围。

志愿服务方式界定之所以成为立法中争议的问题,主要原因是志愿服务者与志愿者概念的混同。目前语境下,由于志愿者形式上的高尚性所带来的吸引力,志愿者概念运用呈现泛化的特征。根据统计,可以称为志愿者的主要有如下种类:青年志愿者、社区志愿者、红十字志愿者、慈善志愿者、巾帼志愿者、法律援助志愿者、律师志愿者、消防志愿者、赛会志愿者、汉语教师志愿者、援外志愿者、应急志愿者、工会志愿者、大学生志愿者、企业志愿者、宗教志愿者、草根志愿者、科技志愿者、文化志愿者、卫生志愿者、医疗志愿者、图书馆志愿者、博物馆志愿者、特殊教育志愿者、社区矫正志愿者、交通志愿者、城管志愿者、社会治安志愿者、见义勇为志愿者、维权志愿者、海上搜救志愿者、捐献眼角膜志愿者、捐献造血干细胞志愿者、捐献骨髓志愿者、应急捐血志愿者、无偿献血志愿者、捐献精子志愿者、捐献遗体志愿者、新药志愿者、疫苗志愿者、临床试验志愿者等。根据贡献内容的不同,志愿者大致有三种分类,即公益服务志愿者、人体捐献志愿者和医疗试验志愿者①无论是何种类型的志愿者,如果存在与付出行为相对应的报酬,而非必要的交通、餐饮补助,则违背志愿行为不以营利为目的的本质特征,均不属于法律意义上的志愿者范畴。。其中,公益服务志愿者是指不以获取报酬为目的,自愿以智力、体力、技能等为他人和社会提供服务和帮助的人,社区志愿者、科技志愿者、法律援助志愿者等都属于此类范围。人体捐献志愿者是指不以获取报酬为目的,自愿捐献器官、血液、遗体等为他人提供延续生命机会或开展科学研究的人,捐献造血干细胞志愿者、无偿献血志愿者、捐献遗体志愿者都属于此类范围。医疗试验志愿者,是指不以获取报酬为目的,自愿以身体参与新药、疫苗临床试验的人,通常包括新药志愿者、疫苗志愿者、临床试验志愿者。总体而言,公益服务志愿者付出的是智能、体能和技能,而人体捐献志愿者和医疗试验志愿者付出的是机能。尽管在志愿服务过程中志愿者会遭遇各种风险,可能对自身财产或者人身造成一定的损失,但是单纯的智能、体能和技能付出并不会对当事人造成伤害,风险系数小,因而对于开展志愿服务的组织要求相对较低。人体捐献志愿者和医疗试验志愿者则以个人身体作为载体,付出行为本身具有较高的风险性,开展捐献和医疗试验的各类组织必须具备相应的资质,其成立和运作过程受到国家医疗卫生管理部门的严格监管,甚至主要由国家主导运作。尽管社会上存在的各类应急献血志愿者组织、骨髓捐献者组织也自称为志愿服务组织,但其付出行为与志愿服务强调的智能、体能、技能等方式有较大差异,技术要求较高,不宜纳入具有明显政策法特征的志愿服务法的调整范围,而应由献血法、器官捐献法等具备技术法特征的医事法律规范调整,以避免各类组织泛化降低技术要求或者异化为血液、器官买卖组织等,防止给志愿者造成人身损害。志愿服务法所调整的,应当是志愿服务行为,与其密切联系的主体,应为志愿服务者、志愿服务组织和志愿服务对象。

志愿服务的组织性问题是志愿服务法调整范围第二个层面的问题,与志愿服务法的法律定位密切关联。如果将志愿服务法界定为规范法,则主要通过对成规模或相对具有固定性的志愿服务活动进行规范,推动志愿服务活动的法制化和有序化,各类自发性的无组织 (此处组织为正式注册成立的组织)的志愿服务行为不宜纳入志愿服务法的规范范围,也无法得到志愿服务法的保护,也无法获取相关政策措施的促进和支持。如果将志愿服务法界定为促进法,则应将各类志愿服务行为均纳入志愿服务法的调整范围,保护各类志愿服务法主体的权益,以此激发社会民众通过各种方式参与志愿服务事业的热情和动力,促进志愿服务事业的发展。

目前地方性立法中,明确规定志愿服务行为必须以组织形式实施的有《杭州市志愿服务条例》、《济南市志愿服务条例》、《江苏省志愿服务条例》、《北京市志愿服务促进条例》、《浙江省志愿服务条例》、《天津青年志愿服务条例》、《广州市志愿服务条例》、《上海市志愿服务条例》等 8部地方性法规,在现有 28部地方性志愿服务法规中占 29%。其中,除北京市明确规定“适用于本市行政区域内以组织形式实施的志愿服务活动”、上海市明确规定“本条例适用于在本市行政区域内开展或者发起的有组织的志愿服务活动”外,其余六地均规定志愿服务行为必须“经志愿服务组织安排”。各地所认可的志愿服务组织均为依照国务院颁布《社会团体登记管理条例》登记注册的非营利性社会团体法人;其中,杭州市和广州市在认可了依法成立的专门志愿服务组织后,认可了政府机关、非营利的事业单位、社会团体的志愿服务组织地位①《杭州市志愿服务条例》第三条规定:“本条例所称志愿服务组织是指:(一)依法登记注册专门从事志愿服务的非营利社会团体法人; (二)组织志愿服务活动的机关、非营利的事业单位、社会团体。”《广州市志愿服务条例》第三条规定:“本条例所称志愿服务组织是指依法成立,从事志愿服务活动的非营利性社会组织,包括专门从事志愿服务活动的青年志愿者协会、义务工作联合会等非营利性社会组织和组织志愿服务活动的总工会、妇女联合会、残疾人联合会、红十字会等社会团体。”。根据相应的法规条文能够推导出调整范围为组织化志愿服务行为的有《广东省青年志愿服务条例》、《宁波市青年志愿服务条例》、《黑龙江省志愿服务条例》、《银川市青年志愿服务条例》、《成都市志愿服务条例》、《深圳市义工服务条例》、《吉林省志愿服务条例》、《宁夏回族自治区志愿服务条例》、《湖北省青年志愿服务条例》、《江西省青年志愿服务条例》、《淄博市志愿服务条例》等 11部地方性法规,在现有28部地方性志愿服务法规中占 40%。在这些地方性法规中,通常规定志愿者为在志愿服务组织登记或注册,参加志愿服务的成员。其中,除黑龙江省对于志愿服务组织成立事宜规定不明确外,其余地方均规定志愿服务组织必须依法在民政部门登记注册,具备非营利性社会团体法人资格。在上述 19部地方性志愿服务法规中,广东省、天津市、宁波市、银川市、宁夏自治区、湖北省、江西省、广州市等 8地规定,志愿服务组织包括各级志愿者协会及其分支机构、志愿者协会的基层志愿服务组织。浙江省、淄博市两地规定志愿者协会为唯一认可的志愿服务组织,国家机关、社会团体、企业事业单位、居 (村)民委员会以及其他组织,根据需要成立的志愿服务组织,可以申请加入志愿者协会,成为其分支机构或者团体会员。

总结地方性立法在调整范围方面的规定,可以看出明显的组织化特征,甚至只规范具有明显官方背景的志愿者协会组织的志愿服务行为,无组织志愿服务行为或者非依法成立的自发性组织的志愿服务行为均不在法规调整范围之内。究其原因,首先,全国性立法的缺失使得地方立法缺乏统一的规范标准,对于调整范围的问题各地认识不同。其次,调整范围的问题与各地志愿服务发展水平密切关联,在志愿服务事业发展初期或者志愿服务发展落后的地区,志愿服务组织主要为半官方色彩的志愿者协会,自发性的志愿服务组织较少;志愿服务行为多为官方主导和推动,自发性志愿服务行为较少,因而相应的地方性规范没有注意到志愿服务形式多样化、志愿服务组织多元化发展的趋势,调整范围仅规定了志愿服务组织化行为甚至仅规定了志愿者协会组织的志愿服务行为。再次,调整范围的问题与志愿服务组织成立的问题密切关联。由于地方性法规与国务院法规的衔接问题,受制于《社团登记管理条例》所规定的较为严格的社团成立条件,自发性志愿服务组织获得社团法人资格较为困难,部分地方考虑到这一现实情况,规定了自发成立的志愿服务组织可以申请加入志愿者协会成为其团体会员,将其归入志愿者协会体制进而纳入了志愿服务法规的调整范围,浙江省、淄博市两地均采取了此种思路。

志愿服务法兼具规范法和促进法的双重特质,规范志愿服务行为,促进志愿服务事业发展是志愿服务立法的基本目标。但是,我国现阶段志愿服务事业发展仍处于初级阶段,志愿服务理念尚未广泛普及,志愿服务行为仍具有较强的官方主导和推动色彩②根据注册人数和志愿服务活动的情况,青年志愿组织、社区志愿组织是我国当前志愿服务事业的核心和主要力量,在一定程度上也被视为中国志愿服务事业的特色。青年志愿服务与社区志愿服务的基本模式为“党团或政府领导→专门机构管理→大众参与”。如果严格地按照组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特征来衡量,中国青年志愿者协会和社区志愿服务协会并不是独立于政府和企业的“第三部门”,与志愿服务事业社会自发性开展的特征相违背。,民间自发性志愿服务组织的数量和规模偏低,其成立和运作过程仍然受到严格的法律规制,自发性志愿服务尚没有成为志愿服务事业的重要力量。因而,当前在志愿服务法的法律定位上,促进法应优于规范法,应当尊重志愿服务活动和志愿事业发展的基本规律,以及我国志愿服务事业发展的基本趋势,通过立法鼓励普通民众开展各种形式的志愿服务行为、形成多样化的志愿服务组织。依法注册登记的志愿服务团体法人开展的志愿服务行为,未依法注册登记的自发性志愿服务组织开展的志愿服务行为,国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织开展无偿为社会和他人提供服务与帮助的活动,以及公民个人自行或少数人联合开展的为社会和他人提供服务与帮助的活动,均应纳入志愿服务法的调整范围,使志愿者能够受到志愿服务法的保护并享有志愿服务法所规定的各种促进和保障措施。

二、关于志愿服务管理体制问题

志愿服务管理体制的问题是全国性志愿服务立法的核心问题,也是直接影响志愿服务立法进程的关键问题。长期以来,志愿服务工作存在着条块分割、管理不规范等问题,各职能部门职责不明确,导致志愿服务工作政出多门,行政资源和社会资源在志愿服务领域重复投入,志愿服务资源未能有效整合形成合力。同时,志愿服务组织之间信息不共享,没有形成经常性的相互交流与合作机制,影响了志愿服务工作的整体开展[2]。要推动志愿服务组织的规范运作与统一管理,必须通过立法理顺志愿服务管理机制,为志愿服务组织的培育和发展提供组织保障。目前志愿服务管理体制的问题主要反映在志愿服务事业主管机构和志愿服务事业管理模式两个层面上。第一个层面主要涉及中央和地方各级精神文明建设指导委员会、民政部门和共青团等人民团体之间关系的协调问题,第二个层面则涉及志愿服务工作委员会模式、志愿者协会模式等志愿服务协调机制的选择问题。

志愿服务管理体制第一个层面的问题是志愿服务事业主管或者主导机构的问题。无论是传统“学雷锋”式的无私奉献活动,还是现代志愿服务活动在中国启动与初步发展,都充满了官方推动的色彩。中国社区志愿者组织与志愿服务首创于天津市和平区,1989年和平区新兴街朝阳里居委会的 13位积极分子自发组织起来成立为民服务志愿者小组,无偿为孤寡老人、病残和特殊困难户提供服务,后成立全国第一个街级的社区服务志愿者协会。此后,民政部提出全国城市社区服务工作积极推广“社区服务志愿者协会”、“志愿者小组”等群众性的自我服务组织形式,自此在民政部的直接支持和指导下社区志愿服务事业蓬勃发展。截至 2008年年底,全国社区志愿者队伍人数就已突破 3000万人,其中已注册的超过 1000万人,全国的社区志愿者组织达到43万个[3]。2005年 3月,中国社区志愿者工作委员会在京成立,它是指导社区志愿服务活动的全国性的社团组织,其主要任务是整合社区志愿者资源、规范社区志愿者行动、加强社区志愿者管理、维护社区志愿者权益、发挥社区志愿者作用。

中国的青年志愿服务活动是由共青团自上而下发起的。1990年深圳团市委成立的深圳市青少年义务社会工作者联合会,成为青年志愿服务事业的开端。1993年年底,共青团中央决定实施中国青年志愿者行动。12月 19日,2万余名铁路青年率先打出了“青年志愿者”的旗帜,在京广铁路沿线开展了为旅客送温暖志愿服务。之后青年志愿者行动不断发展,志愿服务的领域不断扩大,志愿者队伍日益壮大。为推动青年志愿服务事业的发展,团中央于1994年 12月 5日成立了中国青年志愿者协会,随后,各级青年志愿者协会也逐步建立起来。目前,由中国青年志愿者协会、35个省级志愿者协会、2/3以上的地市和区县志愿者协会、2000多个高校志愿者协会以及 19万个志愿者服务站(服务中心、服务基地)组成的志愿服务组织实施网络基本形成①《蓬勃发展的中国青年志愿者事业》,载团中央青年志愿者工作部主编《志愿服务立法参阅材料汇编》,第 13页。。

在志愿服务事业启动和发展的过程中,主管社区志愿者工作的民政系统和主管青年志愿者工作的共青团系统成为志愿服务事业发展有力的推动力量[4]。在志愿服务立法过程中,由于涉及不同类型的志愿者统一管理的问题,民政系统和共青团系统凭借自身优势努力争取志愿服务立法的主导权,并且各自拟定了志愿服务法草案。

2008年 10月,中央精神文明建设指导委员会下发《关于深入开展志愿服务活动的意见》,要求在中央文明委领导下,成立由中央文明办牵头,民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协、中国残联、中国红十字总会和全国老龄办共同参加的全国志愿服务活动协调小组,负责全国志愿服务活动的总体规划和协调指导,督促检查各地各部门开展志愿服务活动的情况,总结推广先进经验。民政部门要积极推动社区志愿服务活动,工会组织要广泛开展职工志愿服务活动,共青团组织要不断深化青年志愿者行动,妇联组织要扎实推进巾帼和家庭志愿服务活动,科协组织要认真抓好科普志愿服务活动,残联组织要继续深化扶残助残志愿服务活动,红十字会要广泛开展人道救助志愿服务活动,老龄组织要积极动员老年人参加志愿服务活动。至此,中央精神文明建设指导委员会及其下设办公室成为志愿服务协调管理机制的重要组成部分,志愿服务立法由民政系统、共青团系统两部门协调演变为精神文明建设指导委员会、民政部门和共青团系统三方面协调。

在志愿服务立法过程中,民政系统认为应由民政部负责全国性志愿服务事业的管理工作,地方各级政府民政部门负责本行政区域内的志愿服务管理工作。其基本观点为,除全国性的重大事件和重大活动外,志愿服务对象都在社区,残疾人、老年人、贫困人群、遭受自然灾害的人群等弱势群体都是民政部门的工作对象,任何一个部门开展志愿服务活动都离不开民政部门的组织和协调。保证志愿服务常态化、经常化,及时掌握并反馈服务情况,必须要有一个组织能够承担起政府与群众之间沟通的职责,这个组织只能是社区居委会。把志愿服务由民政归口管理,能够充分发挥社区居委会在志愿服务事业发展方面的优势[5]。同时,民政部积极筹备成立中华志愿者协会,以此构建全国性志愿服务资源整合平台。

共青团系统则认为应由共青团负责全国和地方志愿服务事业的协调管理工作。其基本观点认为,从我国志愿服务活动的发展历程看,共青团组织在志愿服务活动中始终是核心力量,直接组织志愿者,或者通过各种志愿服务组织来整合志愿服务力量,在具体活动中发挥指导、组织、协助等作用,这种作用是政府或者其他组织都不可替代的。并且,由共青团中央主管的中国青年志愿者协会至今仍是唯一专门从事志愿服务的全国性社团,且以此为依托形成了全国性志愿服务组织网络,所以,应在立法中明确共青团组织的协调管理功能。精神文明建设指导委员会下设办公室系统则认为,中央文明委《意见》要求各地成立由文明办牵头的协调小组来负责志愿服务活动的总体规划和协调指导,也就是赋予各地文明办协调、管理本地社会志愿服务的职能,全国性志愿服务立法应当充分体现文明办对于志愿服务活动的协调功能。

综合各地志愿服务立法以及实施情况,绝大多数地方由共青团系统负责志愿服务事业的具体管理事宜。在各地立法中,或者直接规定各级共青团系统对志愿服务组织、志愿服务活动进行组织、协调和指导;或者规定由共青团主管的志愿者协会负责管理工作;或者规定志愿服务工作委员会或志愿服务协调机构负责管理工作,但是办事机构则设在共青团或者志愿者协会,实际上仍为共青团系统主导。但也有部分地方存在例外,比如上海市和天津市。上海市在地方性立法中规定:“志愿者协会负责指导、协调全市的志愿服务活动,依法维护志愿者和志愿者组织的合法权益”,“市和区、县民政部门及其他有关部门负责与本市志愿服务活动相关的服务和行政管理工作”,实践中由上海市精神文明建设委员会办公室主导的志愿者协会负责指导、协调全市的志愿服务活动①早在 2005年,上海市文明委就发布了《市文明委关于进一步推进上海志愿者活动的意见》的文件,明确要求,在各级文明委的统一领导下,各级文明办要加强对志愿者活动的指导和协调。要把志愿者工作作为推进本地区、本系统精神文明建设的重要载体,制定规划,组织实施,加强协调,确保志愿者各项活动的落实。。天津市尚未制定综合性志愿服务法规,实践中由民政部门牵头,成立了全国第一个志愿服务联合组织——天津市志愿服务联合会,文明委、团市委、市妇联等为其成员单位,试图以此健全志愿服务体系,整合志愿者力量,发挥志愿服务最大效能。由此可以看出,志愿服务事业的具体管理机构或者事实主导机构具有明显的地方性特色,应根据各地志愿服务事业发展的历史和现状确定,不能因为全国绝大多数地方由共青团主导而否认民政部门主导或者文明办主导模式的存在,“一刀切”的做法可能对部分地区志愿服务事业发展造成消极影响。基于此种原因,对于志愿服务主管机关问题建议采取因地制宜策略,在全国性立法中明确民政部门对于志愿服务组织的行政管理职责,明确共青团等各人民团体在各自职责范围内负责本系统志愿服务活动的组织、协调、指导工作,至于志愿服务具体管理机构的主管单位或者办事机构设置则不进行规定,由各地方通过立法自行决定。

志愿服务管理体制第二个层面的问题是志愿服务事业管理模式问题。在各地志愿服务立法中,广东省、山东省、宁波市、福建省、河南省、银川市、湖北省、江西省、天津市等 9个省市所制定的青年志愿服务地方性法规,多规定由共青团组织或者青年志愿者协会对青年志愿服务组织及其服务活动进行组织、协调、指导和监督,与综合性志愿服务立法存在差异,因而不在本文考察范围之内。在综合性志愿服务立法中,大致存在志愿服务工作委员会模式、志愿者协会或义工联模式、共青团模式等三种志愿服务事业管理模式。

志愿服务工作委员会模式,主要是指在各级政府设立志愿服务协调机构,负责组织、协调和指导本行政区域志愿服务活动,被视为政府主导型志愿服务管理模式。杭州市、成都市、宁夏回族自治区、济南市、浙江省、海南省、江苏省、广州市等地在立法中明确规定成立志愿服务工作委员会或者志愿服务协调机构。实践中,志愿服务工作委员会或者志愿服务协调机构通常由组织、宣传、精神文明建设等党委部门,民政、教育、司法、卫生、环保等政府部门,团委、妇联等人民团体共同组成。具体办事机构通常设在共青团、志愿者协会或者志愿服务行动指导中心。尽管此种模式仍以共青团为事实上的主导机构,但形式上通过委员会授权,文明办、民政部和共青团等志愿服务关联部门易于达成共识,各自在职责范围内负责志愿服务活动的指导和管理工作,相互关系相对较为协调。

志愿者协会或义工联模式,主要是指各级志愿者协会或者义工联合会负责组织、协调和指导本地志愿服务活动,被视为社会团体主导型志愿服务管理模式。与政府主导型志愿服务管理模式下志愿者协会作为志愿服务工作委员会的办事机构不同,深圳、抚顺、南京、青岛等地在立法中明确规定,由各级志愿者协会或者义工联合会负责组织、指导、协调本行政区域内的志愿服务活动,政府有关部门提供相关支持。南京市还规定,志愿者协会接受共青团的业务指导和民政局的监督管理。此种模式充分体现了志愿服务社会化管理的思路,把实践中政府引导志愿服务事业发展与志愿者协会的专业社团指导职能有机结合,有利于逐步推进志愿服务事业的规范化和社会化发展[6],充分发挥社会力量的优势,整合社会资源支持志愿服务事业发展。但是此种思路在形式上忽视了志愿者协会由共青团系统主导的实际情况(尽管部分地方如深圳义工联挂靠团市委仅仅是形式上的),缺乏志愿服务关联机构必要的协调。

共青团模式,主要是指各级共青团系统对志愿服务组织、志愿服务活动进行组织、协调和指导,被视为共青团主导型志愿服务管理模式。在以青年志愿服务为主题的立法中,山东、福建、江西、天津等地均规定了共青团主导模式;在综合性志愿服务立法中,只有黑龙江省明确规定,县级以上共青团组织对志愿服务组织的志愿服务活动进行组织、协调和指导;吉林省规定,志愿服务活动接受共青团组织及有关部门的指导和监督。尽管青年志愿服务活动是由共青团组织倡导和发起的,共青团组织在青年志愿服务活动中也已经基本形成了比较完备的组织体系、管理制度和活动项目,积累了丰富的经验,但是,共青团作为以青年为主要引导对象的人民团体,直接在立法中承担该项职能似乎并不妥当,并且与文明办、民政部门对于志愿服务事业的管理与协调职能直接冲突。

总结三种模式及其实施状况,笔者认为应当把志愿服务工作委员会模式和志愿者协会模式结合起来,实现政府管理与社会团体自治的有机结合。国家和地方各级政府成立专门的志愿服务协调机构,建议命名为志愿服务工作委员会,定性为议事协调机构,由志愿服务事业关联单位如文明办、民政部门、共青团、妇联等共同组成,主要负责全国和地方志愿服务事业发展规划事宜以及志愿服务部门协调问题,弱化志愿服务工作委员会模式下志工委对于志愿服务活动的具体管理职能。国家和地方成立志愿服务组织联合会,承担志愿服务组织的指导、管理和监督工作,协调、配置志愿服务资源,服务于志愿服务组织运作与发展。与志愿者协会模式下的志愿者协会既从事志愿服务活动又负责志愿服务组织管理的双重功能不同,志愿服务组织联合会根据法律授权或者接受志愿服务工作委员会委托,仅负责志愿服务组织的管理与监督工作,本身并不具有组织志愿服务活动的功能。志愿服务组织联合会之下,存在形式多样的志愿服务组织,开展各类志愿服务活动。至于志愿服务组织联合会办事机构,则如前所述,根据各地方志愿服务事业发展的历史和现状,或者设置在文明办,或者设置在民政部门,或者设置在共青团系统,同样由各地灵活决定。

事实上,由于大多数地方文明办系统缺乏与志愿服务职能相应的专门在编机构人员和办公经费,负责志愿服务组织、协调和管理的工作具有兼管性和临时性,而志愿服务协调组织的工作量又非常庞大,显然力不从心。同样的困境也体现在民政部门,在本身职能繁琐的背景下,不可能有太多的工作人员和办公经费运用在志愿者工作领域。在全国性立法中不具体规定志愿服务事业的主管机构,在实践中可能便于共青团系统在志愿服务事业发展中发挥主导作用。共青团组织的青年志愿者协会在不少地方具有比较大的号召力和影响力,在广泛的志愿服务领域实际起到了带动、指导、协调和管理的作用。但是,共青团是群团组织,超出共青团系统而面向全社会组织领导志愿服务工作,难以形成足够的权威性,牵头协调其他部门也有一定的难度。如果经由志愿服务工作委员会的授权,共青团系统就能够成为相对较为权威的协调组织机构,并通过志愿服务组织联合会履行指导、协调、监督等职能,志愿服务就能够获得更好的秩序并释放更强大的社会效应。

[1]谭建光,周宏峰.中国志愿者:从青年到全民——改革开放 30年志愿服务发展分析[J].中国青年研究,2009,(1).

[2]莫于川.中国志愿服务立法的新探索 [M].北京:法律出版社,2009.154-160.

[3]杨磊.全国志愿者将“大整编”统一名称:中华志愿者[N].楚天都市报,2009-04-24,(10).

[4]邓国胜.中国志愿服务发展模式[J].社会科学研究,2002,(2).

[5]天津市民政局.对志愿服务立法有关问题的思考[Z].“全国志愿服务立法研讨会”论文,全国人大内务司法委员会,2010.4.

[6]《北京市志愿服务促进条例》有关情况介绍[EB/OL].http://www.bjyouth.gov.cn/m tjj/ 167973.shtm l,2010-04-02.