我国环境保护中的公众参与制度研究

刘 锐

(大庆师范学院 法律系，黑龙江 大庆 163712)

一、 公众参与原则的形成

公众参与的思想最早起源于公元前5世纪的古代雅典，到20世纪60年代末，由于日益突出的环境污染问题以及对环境问题深层次的认识，公众参与作为一项重要的环境保护内容初见雏形。一直以来，人们受传统经济学的影响，普遍认为环境保护是一种公共产品，只能由政府提供，对“环境保护靠政府”形成了一种片面理解，从而把广大民众排斥在环境保护领域之外。二战以后，西方国家经济高速增长，伴随而来的是环境恶化、生态破坏和人类健康等负面因素的出现，这些因素的出现开始逐渐挑战传统的自然资源利用和管理观念与方式，不同部门、不同阶层的公众价值取向发生了分化和冲突，人们逐渐认识到光靠政府进行环境保护是不行的，同样存在着“政府失灵”现象，传统的公共政策的代表合法性受到了质疑和挑战，管理机构被迫采取公众参与方式来换取政策的认可和支持。并且，由于环境问题本身的特点，决定着环境危机的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作，公众是社会利益的代表者和维护者，实现对国家权力的制衡和监督。在这样的背景下，环境法上的“公众参与原则”逐渐得到国际社会和国内立法的承认。

1969年美国最早将公众参与引入环境管理领域，在《国家环境政策法》中首创环境影响评价制度[1]。要求行政机关“充分公开”其对人类环境有重大影响的决策活动的情报和资料，确认并保障公众对行政机关的有关活动的环境影响进行评价的权利，只要是影响到环境质量的工程项目，都要求实行公众参与；在《清洁空气法》中专门制定了“公民诉讼”、“司法审查”等条款以保障公众的环境管理参与权。1972年的斯德哥尔摩人类环境会议在《人类环境宣言》中指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活中享有自由平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善当代和未来世代环境的责任。”自此，世界各国开始了环境权的立法与司法实践，一些国家和组织均相应的把“环境权”写进环境法律中，公众参与环境保护是环境权的真正实现，它不仅使个人行使他所享有的权利，而且履行所应承担的义务，这一原则逐渐得到国际社会的广泛认可，并体现在很多国际环境法规性的文件中。1982年的《世界自然宪章》第23款规定：“就自然保护政策所做的计划，就活动计划和政策对自然影响所作评价的内容，应当以适当方法并及时使公众有所知悉，使公众获得有效咨询并参与对其直接关切问题所作的决定。而遇公众受到损害和危害之际，应做有效之救济。”1992年由各国通过的《里约宣言》明确提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”同年通过的《21世纪议程》在第10章中也详尽地阐述了公众参与的相关内容。这些规定的相继推出，预示着“公众参与原则”已经成为环境保护中一项必不可少的原则，而且逐渐被世界各国所接受。

二、 我国环境保护中公众参与制度的现状分析

随着人类环境意识的觉醒和生态环境质量的不断恶化，公众参与环境保护成为一个国家进行环境管理的必然要求，这不仅是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志，同时也是与国家的政治民主进程紧密相连的。我国从1979年颁布的《环境保护法(试行)》中就把“依靠群众，大家动手”规定为“环境保护”32字方针的一部分。近些年来，在环境保护立法中，公众参与越来越受到重视。如在《中国21世纪议程》的第20章“团体及公众可持续发展”中，专门讨论了公众参与的意义、途径和行动方案，在《中华人民共和国环境影响评价法》规定建设项目环境影响评价必须听取周围群众意见等，但是由于我国环境法的发展相对起步较晚，缺乏以法律的形式明确制度执行的过程和方式，从整体状态来看，我国的公众参与制度体系并未真正建立起来，实践经验匮乏，理论研究也比较肤浅，尚未形成完整的体系，存在许多亟待解决的问题。

(一)公民的环境权不完整

从我国环境保护公众参与法律制度现有的规定来看，都没有明确规定公民的环境权。应该说环境权是公众参与环境保护必须具有的权利基础，缺乏权利的支撑公众参与就根本无从谈起。一般认为公民的环境权包括公民对于环境的使用权、知情权、参与权和受到环境侵害时向有关部门请求保护的权利[2]。同一些国家在宪法中创设环境权相比，我国宪法至今没有明文规定公民的环境权，还未真正确立公民的环境权的宪法地位，而且，不仅是宪法，即使是在环境保护基本法中都没有明确规定公民环境权，只能在法律中寻觅到一些零散的规定。

(二)我国公众环境意识不高，参与水平低

首先，我国公众个体对于环境保护问题的参与意识不高。意识是行动的基础，普通公众的环境意识是其参与行为的基础。受中国传统文化的影响，一直以来我国公众的环境权利意识和法律意识都比较淡薄，具有很强的“依赖政府”的意识，认为环境问题属于国家机关的管辖范围，与己无关。最新的公众环境保护意识调查资料显示，除了中国环保领域人员(环保专业人员、环保社会团体和环保记者等)外，有50%的城镇居民和68%农村居民认为周围人员环境意识弱、非常弱或几乎没有[3]。而且，在经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地发展过程中，经济建设重于环境保护。当两者出现明显矛盾时，仅50%公众会考虑环境保护。虽然国家把环境保护作为一项基本国策，但许多人对环境保护事业、环境质量状况关注很少。

其次，我国公众对环保活动的参与程度总体水平较低。据调查，我国65.9%的人低度参与环保活动；25.9%的人中度参与环保行动；只有8.2%的人高度参与环保活动。由于我国的环境保护工作基本是政府主导的模式，公众对于自身及其他社会组织应该做和能够做的环保工作缺乏清晰的认识，公众参与环境保护的权利实现的主要形式是在政府倡导下进行的，失去了“权利”应有的意义。

(三)知情机制不健全

公众参与环境保护的前提条件之一是拥有知情权，公众只有获取充分、准确、及时的环境信息，才能表达自己的意见，提出自己的看法，从而使环境保护过程中的公众参与取得预期的效果。就我国现有的情况来看，如在《环境影响评价法》虽然规定了公众参与，但是对环境信息公开的规定几乎是一片空白，为了弥补这一不足，虽然在《公众参与暂行办法》中对公众参与制度中的环境信息公开做出了规定，但是该规定只是原则性的规定了环境信息公开的时间、内容、方式，缺乏可操作性。目前，我国对环境信息公开内容的范围较为狭窄，由于环境信息有公共和个别的，而我国只是公开公共信息，没有企业环境信息披露制度，这必然使公众由于受到自身教育程度等多方面因素的制约对单个企业的环境行为的信息理解不全面，无法行使公众参与的相关权利。

(四)环保社团难以充分发挥其作用

由于我国环保事业起步较晚，现有的民间环境保护组织数量、规模、资金、影响非常有限。目前我国民间环保组织主要有四种类型，即由政府部门发起成立、民间自发组成、学生环保社团、港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构等。这些组织大部分是自上而下由政府扶持的官办型民间组织，真正的草根型民间组织寥寥无几，没有固定经费来源，组织资金最普遍的来源是会费，或者是组织成员捐赠、企业捐赠、政府及主管单位拨款等，而且成员大部分都属于兼职，专职专业人士非常少。由于专业性人才匮乏、基础薄弱，其参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高，更难以获得社会的认可。

三、 我国环境公众参与制度的完善

根据上述的分析可知，我国的环境公众参与制度由于缺乏实践经验尚存在诸多弊端，与之相关的法律制度一般都较为原则，各种机制由于不同程度的缺陷导致不能充分有效地协调配合，难以形成合力。现阶段与之有关的公众的环境使用权、公民的知情权、参与权、监督权较多以抽象形式出现在各部门法规中，没有相应的具体实施措施，而多体现一种法律精神。现阶段，我国的市场经济在进一步走向繁荣，环境问题也由最初的“基本国策”发展到现如今的“科学发展观”， 政府职能转变的力度也在逐渐加大，这些都足以看出国家对环境问题的重视程度，但是好的政治理念必须依靠公众来响应，依靠公众参与来落实，公众参与的范围、公众参与的程序、实施机制的完善、公众参与的物质保障和环保社团的良性发展等方面都仍有待于在法律上做出具体明确的规定，因此，我们要以宪法为主导，各项法规之间互为依托、互为补充，在良好的外部条件和广阔的发展空间中，根据我国的具体国情，充分借鉴国外关于公众参与法律制度的先进经验，从以下几个方面加以改正，建立完善的公众参与法律制度体系，激励和引导公众正确参与，为社会公众参与环境保护提供法律保障，以更好地保护我们及子孙后代赖以生存和发展的环境，实现社会的可持续发展。

(一)完善公众参与的法律制度

首先，宪法是国家根本大法，是立法的基础与依据，因此我国公众的环境权应明确体现在宪法中，这样才能为公众参与提供坚实的基础，保障公民基本人权的需要。在宪法条款中要合理解决国家与公民之间的关系，将环境权界定为公民的权利，国家处在首要的环境义务人的地位具有首要性、主导性和决定性，作为公民个体的环境义务因此具有次要性、协助性和从属性，这种关系的明确，使得公民的环境权有了强大的法律力量，对其起到一定的保障作用，更有利于保护公民参政、议政等民主权利的实施，有利于推动政治民主化、政府活动的法制化；其次，在环境基本法及各单行法规中对公众参与制度进行专项或补充立法。环境基本法是制定环境单行法律的依据，但目前我国的《环境保护法》这一环境基本法中尚没有对于公众参与制度的专项规定，应在修改中考虑增加这一基本制度，明确确定环境使用权、知情权、参与权、监督权、请求权，对公众参与环境保护进行原则性和概括性的阐述，这为各单行法规的制定提供了依据。避免在单行法规中单纯的重复，而是根据各单行法规自身的特点突出解决有针对性的问题，应尽量具体规定企业和个人在环境保护中的义务，以及不履行义务应承担的责任，用法律制裁来规制个体的行为，如在《大气污染法》中规定清洁空气权、在《水污染法》中规定清洁水权等对各专项子权利的保护。

(二)建立环境信息公开制度

知情权是公众有效地行使参与环境决策权的前提与基础，公众只有在知情的情况下参与，才能避免流于形式。因此，国家应当采取必要的立法、行政以及适当的执行措施，建立透明的、统一的知情权制度，对于公众如何获得信息及获得何种信息，并如何将信息的反馈建立合适的途径都应在立法上予以明确。为了实现公众的知情权，信息公开是至关重要的问题。加拿大在1999年修订的《环境保护法》中就具体规定了：“在参与环境法律法规的制定方面，规定设立网上环境登记处，提供环境信息，便于公众对与环境有关的信息进行全过程监督，并且可以表达意见，借此保证公众的环境知情权和决策权的实现。”我国环境信息的公开往往存在提供信息不全面、不及时以及不准确，尤其是内容不易于为公众所理解，这显然不利于公众有效地实施自己的知情权，所以公开环境信息时，应尽量为公众提供相关的技术帮助，以便于公众理解相关信息。因此，为了便于公众理解环境信息，环境影响评价文件应尽量减少过多的环境术语，而是用公众便于理解的语言解释说明，使得公众能够清楚地知道他们将会受到未来项目建设怎样的影响，以便公众更直接明确的表述自身的看法，真正起到建议、监督的作用。

(三)健全环境保护奖励机制

我国现有的法律对于环境保护进行奖励的规定较为缺乏，没有明确规定公众在环境保护方面做出较大贡献就有权利获得政府的奖励或者鼓励公众参与环保科研及实施推广、参加环保社团及其活动的具体政策，为增强民众参与环保的积极性，应在此方面做出改进，提出有效的解决方案。如规定公众获得奖励的条件、明确评价的标准、建立科学的评价指标体系、完整的环境保护奖励程序；引导企业自愿采取清洁生产和循环经济的方式进行生产，并对这样类型的企业从税收等方面给予相应的优惠政策；对环境保护等公益社团的设立与登记创造宽松的法律环境，鼓励民间组织加强对外合作，学习国外非政府组织成长和运作的经验，加快自身的结构调整和改造，从而使自己的管理和运作逐步规范化。只有这样才能激发民众参与的积极性，扩大民众参与的范围，加深民众参与的影响力，为公众参与制度的持续发展创造有利条件。

总之，公众参与制度是环境法的一项基本制度，是一个渐进的、动态的历史过程，已经成为衡量一个国家或地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标志。可以说我国的公众参与制度要获得实际性进展，需要一个长期的过程，它是各个方面逐步完善和提高的结果，相信在以科学发展观为指导，以建立和谐可持续发展社会为主导观念的指引下，我国的公众参与制度必将提升到一个新的高度，实现环境治理工作所要达到的战略目标。

[参考文献]

[1]赵国清.外国环境法选编[M].北京:中国政法大学出版社,2000.

[2]周训芳.环境权论[M].北京:法律出版社,2003.

[3]郑铭.环境影响评价导论[M].北京:北京化学工业出版社,2003.