教育公平与政府责任问题探析

甘宣明，卢文忠

(广西师范大学 政治与行政学院西南城市规划与发展研究中心，广西 桂林 541004)

教育公平问题不仅影响个人的发展，也会影响社会公平要义的实现和我国和谐社会的建设。改革开放以来，我国建立起世界上规模最大的教育体系，教育事业在总体上实现了较快较好的发展。但是，我国目前的教育发展还很不平衡，特别是教育不公平问题尤为突出。我们知道，在诸多的社会不公平中，最为严重、影响最为深远的莫过于教育的不公平。物质生活的不公平分享会影响某个人的一生，或者会影响其人生的某一个阶段，但教育的不公平还会影响其子孙后代。因此，解决教育不公平问题既是解决当前矛盾的现实需要，同时也是促进社会和谐的重要举措。

众所周知，社会发展到今天，知识已经成为所有资本中最重要的一个，人们的能力与成功主要取决于智力而不是体力，而智力无疑是要通过教育来开发的。在社会中处于贫穷状态的人们，只有通过受教育来不断提高自身的素质与能力，才能脱离贫困，走向更好的生活，赢得自尊与成功。因此，教育机会的公平，可以说，对他们，可能是最大的公平。

一、教育公平与政府责任

教育公平是一个国家和社会公平的重要组成部分，它对实现社会的和谐具有重要的意义。何谓公平？《现代汉语词典》将“公平”定义为“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，《辞海》的解释则是“公平即公正”。在法学意义上讲，公平含有地位对等、权责对等之意。在一些社会学家看来公平则是“无差别对待”，他们认为公平带有“工具性”，强调使用“同一个尺度”[1]作为衡量的标准。现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。权利公平，指的是公民的权利不因职业和职位的差别而有所不同，其合法的生存、居住、迁移、教育、就业等权利得到同等的保障与尊重；机会公平，指的是公民能普遍地参与社会发展并分享由此而带来的成果；过程公平，指的是公民参与经济政治和社会等各项活动的过程公开透明，不允许某些人通过对过程的控制而谋取不当利益；结果公平，主要指的是在分配上兼顾全体公民的利益，防止过于悬殊的两极分化，以利于社会共同富裕的实现。

什么是教育公平(Education Justice)？其核心要义是指每个社会成员在享有公共教育资源时受到公正和平等的对待。目前，比较公认的教育公平主要包括三个方面的内容。第一，教育起点公平(即教育机会平等)，即每个人，不分民族、性别、出身、信仰等，都享有平等的受教育的权利和机会。第二，教育过程平等，就是指学生在受教育过程中，受到同等的对待。第三，教育结果平等，即受到同等的教育，其成功的机会(教育结果)相对均等。[2]

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。接受教育已经成为现代社会每一个公民的基本人权，接受教育能够在不同程度上提高公民的知识存量与技能，从而改善其生存与发展状态，从总体上增进社会公平，所以教育被认为是实现社会平等“最伟大的工具”。政府的主要职责之一就是维护一个公平、有序的竞争性市场，促进和维护一个充满创造性的良好发展环境。因此，维护教育公平是政府重要职责之一。教育政策的制定是政府引导和干预教育的主要方式,是政府为促进教育公平目标得以实现的积极作为。

二、我国教育不公平问题的现状分析

(一) 各级政府对教育经费总投入的不足是导致教育不公平现象产生的最重要根源

表11993—2007年国家财政性教育经费占GDP的比率(%)

数据来源：历年《中国教育统计年鉴》

在1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”但是，从表一我们看到，从1994年至今，“4%”的政策目标尚未实现。就世界各国教育经费占GDP的比重来看，高收入国家平均为5.5%，低收入国家平均为3.6%，世界平均水平为5.2%；我国2007年教育经费占GDP的比重仅为3.32%。

2007年，我国财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32%，比2006年的3%增加了0.32个百分点，为近年来最高水平，但仍然没有达到政策目标的要求，更不用说达到世界的平均水平。

由于我国在教育上的投入比较低，也就形成了“僧多粥少”的局面，由此会导致各级地方政府、各级教育主管机构对教育资源的不公平分配。各级政府对教育经费如何在高等教育和基础教育之间、城市教育和农村教育之间、农村教育内部义务教育和非义务教育之间进行分配时就会出现有违公平原则的做法，从而加剧了教育的不公平，诱发教育腐败。在这些争夺战中，弱势群体的正当合法权益往往得不到有力的保障，教育的不公平，会导致富裕阶层与贫困阶层之间所拥有的教育资源差距越来越大，各自获取的机会更加不均等。

(二) 政府在教育资源分配中的责任缺失使教育不公平现象日趋严重

由于我国政府在过去一段时间里对下级官员的政绩的考核主要集中在经济增长与财政收入方面，因此各级地方政府把主要精力放到了经济建设方面，使得其没有认真履行其在教育、医疗、就业等方面提供公共产品和公共服务这一最基本、最重要的职能。“我国原先的制度设计将稀缺的公共教育资源过多的向城市、东部地区、富裕地区、重点学校倾斜配置,由此造成了严重的教育差距以及教育的非均衡、不同步的发展。”[3]

表2 2007年东西中部部分地区平均人口拥有高校情况

数据来源：2008年中国统计年鉴

以对高等教育的投入为例，投入倾向长久以来以东部地区为主，以发达地区为主。从表二可以看出，东部地区比西部地区拥有更多更好的高校资源，教育资源分布出现了较大的地区不均衡，这就使得东、西部地区应该接受高等教育的人群中能够得到进入高等院校的机会的比例出现了明显的差异。

此外，“教育部门在办学条件、教育经费、师资配备等资源配置上，实行城乡不同标准。有限的教育经费主要集中于城市，原本更需要扶持的农村教育得到的资源远远少于城市。世界各国的倾斜政策都是向弱势地区、弱势人群倾斜，只有中国相反，明确地向城市倾斜。”[4]《中国教育与人力资源问题报告》公布的数据显示：北京市高中毕业学龄人口只占全国的0.9%，而北大、清华在北京的招生名额分别占总数的13%和18%。

据 2006 年的统计资料显示，东部地区的高校占全国高校总数的 47.8%，平均每99.6 万人就拥有一所高校；而西部地区仅拥有全国高校的 18.9%，平均每 147.78 万人才拥有一所高校。[5]

在我国当前社会贫富差距加大的背景下，教育本应发挥社会平等制衡器的作用，而现在却蜕变成了凝固和扩大阶层差距的工具，这种现象明显违背了教育的本质，政府在这个问题上是应该承担主要责任的。

(三)政府对教育的态度与管理行为偏差使城乡教育水平的失衡现象不断加剧

我国教育公平缺失的原因固然是多方面的，但政府思想观念上及管理行为上的偏差是起直接作用的。伴随着城市和农村的发展差异逐步加大，政府在教育投入与管理行为偏差现象的持续存在，使城市教育水平越来越高，农村教育水平与城市相比的差距越来越大。我国教育的城乡差别成为我国教育不公平的最突出表现。就政府对教育的态度而言，其在这方面的偏差首先体现在“城市中心”的办学思想上。城市是教育投入的重点，一切公共资源均向城市倾斜。长期以来，在这种思想的指导下，农村教育问题得不到实质性的重视，很多问题无法得到解决。政府对农村学校的财政投入过低，使得农村学校的办学条件、教师待遇、师资水平、师生比例等方面都远远低于城市。2006年，全国教育经费支出9815.30亿元，当年农村小学、初中教育经费支出总数为1977.48亿元，仅占全国教育投入的20.15%。当年全国人均教育经费为5888元，农村义务教育人均经费为2137元，仅占全国人均教育经费的36.29%(数据来源：2007年《中国教育统年鉴》)。农村教师质量与城市相比，也相差甚远。据教育部发展规划司的统计，2001年城乡小学专任教师具有大专以上学历的小学教师比例分别为40.9%和20.3%，相差20.6个百分点。初中专任教师具有大学本科以上学历的比例城市为23.5%，农村是9.4%，前者是后者的2倍以上。全国代课教师70.5万人，其中农村占82.3%。农村的教育基础本身就薄弱，先天不足，而政府的投资又出现了重城市、轻农村的不公平倾向，这就人为地加剧了教育资源分配上城乡的差距[6]。

(四)不合理的招生制度是导致教育不公平现象产生的制度性因素

20世纪50年代，我国就建立了城乡二元、重点学校和非重点学校的二元等级化公共教育体制，形成了影响我国教育公平的最基本制度结构。学校等级化现象的加剧，是20世纪90年代中期以来实行“教育产业化”改革的结果。这一改革被称为“单纯财政视角的教育改革”，指在教育经费严重不足的背景下，以增长和效率为主要追求的改革。[4]

重点学校和非重点学校二元等级公共教育体制对于集中有限资源，确保优秀人才的培养起到了历史性的作用。但重点学校政策是一把双刃剑。过于强调重点学校，造成了重点学校与非重点学校的差距越来越大。

在高校招生录取中，我国现行的统一高考录取制度，但它只具备了形式上的公平——分数面前的人人平等，实际录取学生采取的是分省定额、划线录取的办法，各地录取定额并非按考生数量平均分配，而是按各地高教资源的状况。因此出现了各地区的录取率，录取分数的很大的不同(见表三)，直接影响了教育的公平[7]。以中国政法大学2005年高考招生为例。该校在河南、四川、山东的人口大省招生人数分别为92、60、92名，而在不足河南总人口1/8的北京招生人数却高达185名。[8]

表3 1998年部分地区的高等院校的录取比例

三、解决教育不公平问题的建议

深究教育不公平问题的根源，主要是教育政策或制度的缺失问题。一方面，我国对教育投入的总量不足，低于许多比中国还穷的国家， 这在一定程度上反映了政府对于教育的态度；另一方面，教育经费的分配不合理，等级化学校制度也是在政府或明或暗的倡导和支持下才得以存在并发展的。

我们知道，为公民提供优质的公共产品和服务是政府义不容辞的天职。政府所承担的基本责任主要有：建立和维护公平竞争的市场秩序；通过法律和行政力量维护公民的基本权利，提供市场不能有效提供的服务；资源的协调。在如何解决教育不公平的问题上，政府需要站在一个新的视角上看问题，并且在行为上应该有具体的行动。

(一) 强化政府公平理念，切实推进教育公平

思想是行动的先导。政府教育公平的理念对于教育公平的落实具有重要的现实意义。政府作为公共利益的代表者，也是公共物品的提供者。追求社会公平，需要政府通过制定公共政策来保证，因此，政府的公共政策必须以社会公平为取向，要让更多的人分享到发展的好处和成果，这应该成为政府公共政策制定的出发点，也应该贯穿于整个公共政策执行的过程中。[9]保证教育的公平，第一，要“坚持教育的优先发展”；第二，要坚持教育的均衡发展；第三，要把保证每个公民都享有受教育的权利看做是政府的义务和神圣的责任。

理念是决定行动的一般、内隐的制约力量。实现教育公平，需要政府对教育资源重新进行分配。但如果没有理念上的改变，政府政策上是很难做出稳固而持久的调整的。在市场化改革取向下，我国教育公平状况出现了较为严重的问题,这和政府(特别是地方政府) 公平理念不同程度的缺失有着重要关联。“新时期的教育改革必须追求教育正义，教育正义是教育制度和教育行动的底线伦理，国家、政府和教育本身的教育行动必须首先追求教育正义，必须实现和保证教育制度的正义性。”[10]在当前的严峻形势下，政府(特别是地方政府) 要进一步牢固树立公平的教育理念。在此理念指引下，才能实现政府职能“经济建设型”向“公共服务型”的转变，才可能为辖区民众提供无歧视的、充足的、优质的教育服务。政府要在教育决策中落实公平理念必须要完成以下转变：从精英教育向和大众教育的转变，从“城市中心”转向城乡“均衡发展”，从“市场产业化”转向“公共利益性”。[3]

(二) 确保各级政府对教育经费的投入，为促进教育公平奠定经济基础

政府的教育公平政策是调节教育活动、解决教育不公平问题的根本。政府作为教育资源配置的主体，应充分发挥其调节教育公平的职能，通过完善政策、健全制度、规范管理、加强监督, 确保教育活动公平运行，实现个体受教育权利的相对平等。

在教育资源分配方面，政府发挥着主导作用。义务教育具有纯公共产品性质，由于公共产品的特殊性，对于公共产品的生产和供给，政府都是主导力量，政府的责任、职能、存在要义及其强势地位明确了政府是教育的投资主体。

要保证教育的发展和促进教育的公平，必须确保各级政府对教育经费的稳定的投入。没有教育经费的投入，教育将是无根之树、无源之水。因此，我们必须明确各级政府的职责。中央政府的主要责任是通过规范的财政转移支付制度，均衡省级政府的教育财政能力，并承担各级教育的学生资助经费和高水平大学的建设与发展费用。中央政府首先应该做的就是按照1993年《中国教育改革和发展纲要》中的规定，使国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的目标，其次就是在此基础上按照国家财力的增长状况逐步提高对教育的投入；而地方政府则应以其自身力量和中央政府的转移支付，认真把本地区的教育发展好。

(三)各级政府要公平合理地优化教育资源的配置

如果资源不能有效地利用，其边际效益就会降低。各级政府部门应该在全国范围内调配教育资源，以便促进教育资源的分配公平、发挥资源最大优势。资源的绝对均衡是不现实的。但作为公共利益维护者，政府应该努力促使教育资源的分配处于相对均衡的状态，保持差距在“理性合理的范围内”。切实保证全国范围内的学生都能获得受教育的“基本资料”，使有限的教育资源发挥更大的效益。针对我国目前的教育资源分配失衡情况，应建立校际间的、区域性的乃至全国性的教育资源配置的平衡机制，逐步缩小因经济、社会发展不同而造成教育发展水平悬殊。国家应加大对中西部尤其是广大农村地区教育的投资力度，改善农村学校的办学条件，提高农村教师的待遇，提高农村学校的师资水平，使广大农村地区的孩子拥有与城市学生同等的教育资源。改变过去国家过于强调城市教育，忽视农村教育的状况，应相应加大对农村教育的支持力度；取消容易滋生教育腐败的重点学校制度，尽量给予所有学校平等竞争的机会；为了切实保障对农村教育的投入力度，还应以法律法规形式确定每年教育投入的总量和比例。

(四)尽快完善相应管理制度，切实推进教育公平

教育政策是依据特定时期的教育目标，对教育利益进行协调和分配以解决教育问题、平衡教育利益的行动准则、规则、措施、工具、手段或过程。教育是否公平，也最终归结到教育政策上。教育政策是政府对教育利益的分配和调节，调节的价值取向如何，让什么人受益，需要依据一定的原则和标准。

1．对教育欠发达地区制订辅助和优惠的政策

随着经济发展的不平衡，我国教育也呈现出东、中、西三个格局，毫无疑问，总体上讲，经济越发达的地区其教育发展得越充分。北京、上海、天津比甘肃、新疆等西部地区拥有绝对的优势。贫穷地区没有发展起来，就没有全国的发展，贫穷地区的教育没有发展起来，全国的教育也只能是“跛脚”的。各级政府的相关部门不能对这些落后地区视而不见，要通过政策的辅助，通过政策倾斜和优惠，使得欠发达地区的教育也发展起来，从而促进教育的公平。

2．为农民工子女、下岗失业者子女和残疾人等弱势群体制定相应的政策

当前，我国流动人口子女教育问题已经显得异常突出，特别是全国近200万的农民工子女教育权利得不到保证；随着经济结构的调整，我国已经出现了大批的失业人群，他们的家庭陷入了经济困难，这将直接危及他们的子女的教育；当前我国有600多万残疾儿童，我们要根据具体情况，对弱势群体制定相应的政策。通过奖、补、贷、减、勤等政策，保证弱势群体的孩子上得起学，上好学，这也是促进教育公平的重要方面。

3．调整和完善高考录取制度

对于农家子弟来说，通过高考进入高等院校是他们改变自己命运的重要途径。然而，随着经济的发展和社会的复杂化，高考录取制度所产生出来的问题越来越多。绝对平等是不现实，也是不可能的，政府应该努力促使高考的“相对的机会均等” 和“相对的分数平等”的相互平衡和有机结合。相对的机会均等是教育公平的核心。高等教育机会均等原则，就是不管个人的出身、民族等，都要为要为那些有着相类似的潜能和才干的人，提供相类似的初始资源和发展机会。我们坚持高等教育的机会均等原则，就是试图通过提供一种较为公平的社会环境，降低社会性因素对人的发展的影响，达到缩小社会初始资本和初始地位对人的发展的制约。有了相对均等的机会，还需要通过相对的分数平等，进行“二次调整”，进一步促高等教育的整体公平。

[参考文献]

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[4]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006.

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[8]张大玲，陶明瑞.2007中国教育年报[M].兰州：兰州大学出版社，2007.

[9]刘倩.简析社会公平与政府责任[J].法制与经济，2008(10).

[10]金生鈜.教育正义与教育改革的转向[J].当代教育科学，2004(20).