农村养老保险制度改革的若干问题

杨良初

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

农村养老保险制度改革的若干问题

杨良初

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

新型农村社会养老保险制度试点现实意义重大，但实施过程中也存在诸多亟待解决的问题。本文针对其中突出的农民参保意识与缴费问题、地方政府筹资与负担问题、农民工参保与养老接续转移问题、基金管理与保值增值问题等，进行了深入的分析与论述，并提出了有操作性的对策建议。

农村养老保险 参保意识 财政负担 接续转移 基金管理

新型农村养老保险制度改革从2009年在全国10%的县（市）开始试点，这对推进社会保障体系建设、实现社会保障全覆盖、解决日益增多农村老龄化人口老有所养问题、推动城乡统筹发展具有十分重大的意义。但在试点过程中也遇到一些亟待解决的问题，需要引起有关部门的关注。

一、农民参保意识与缴费问题

农民参保意识的增强不是来自外部的强制，农民天生与土地、庄稼打交道，吃饱喝足就知足了，这是自给自足小农经济的特点。而从小农经济走向商品经济和市场经济，农民需要培养参与市场竞争的意识，在很大程度上也是一个自我完善、逐步成长的过程。改革开放30多年，20世纪80年代开始推行的农村家庭联产承包责任制，培养了农民的自主意识，即过去都是由集体安排劳动力的使用和农产品的分配，家庭联产承包制推行使农民能自主处置劳动力和自产农产品的用途。但是，在推行家庭联产承包过程中家庭劳动力多少不一样，责任田多少不一样，土地的位置和肥力不一样，引发农民之间种植能力和抗风险能力不一样，导致产量和收入的不一样，从而诱发农民的风险意识。如果说农业风险是农民参加农业保险的诱因，但在农民收入和生活条件不宽裕的条件下，农民只能自己应对风险。但是，随着农民收入水平的提高和国家农业保险政策的出台，农业保险一定会在农村得到更快的发展。

农民参加社会保险意识的增强，原因有三：一是农民对生老病死残等风险的认识增强。生老病死是人们生命成长中自然规律，过去人们靠自己劳动和收入维持自己及家庭的生活，缺乏互济机制和政府除少量生活救助以外的社会帮助，产生了农村家庭之间因劳动力多少和收入水平的差距引发的贫富不均问题。对农村贫困家庭而言，子女上学和家人有病是最犯愁的事，结果往往是小孩得不到基本的义务教育，病人得不到及时医治，更多的是省吃俭用让小孩上学和病人得到简单的治疗。农民从内心希望政府或社会给予政策或制度的照顾，解决自己所面临的种种困难。二是农村人口老龄化影响。农村家庭联产承包责任制的推行，使农村劳动力得到解放，由于我国农村人口多，劳动力资源丰富，人均耕地面积不足1.3亩，依靠农业难以解决农民的就业问题，大量农村劳动力进入城镇从事非农业劳动，出现农村老龄化人口增长快于城镇的新矛盾，农村种田的都是老人和部分妇女，空巢老人养老问题十分突出。据国家人口普查办公室调查，农村空巢家庭占农村老人家庭的比例由2000年的22.2%上升到2006年的48.9%。农村一直沿用家庭养老的习俗，而农民工在城市又处于收入不高、享受不到城市基本公共服务，难以承担家庭养老责任，出现一方面农村老龄化提高、另一方面农村家庭养老机制脆弱的突出矛盾，亟待建立新的农村养老保险机制，应对农村老龄化提高的矛盾。三是农村低保制度的推行和新型农村合作医疗制度的推广，给农村困难家庭和农民看病吃药带来了真正实惠，让农民看到了农村社会保险的好处。近几年我国在农村先后推出了农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、五保户供养制度，给生活困难家庭、无劳动能力的五保户、农民医疗保障带来了看得见的好处，有的制度农民不花钱就从政府领到钱，有的制度农民花很少的钱解决大问题。让广大农民看到了社会保险制度给他们带来的种种实惠，提高了他们参加农村社会保险的积极性。

但是，农民参保意识增强并不意味着农民就会参保，还取决于农民是否具备参加社会保险的能力。按照新型农村养老保险制度试点办法规定，新农保资金筹集采取农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的办法，农民个人按100-500元五档选择年缴。客观地说，经过30年改革开放，特别是2000年以来，国家对农村和农民采取了一系列支农惠农政策，如取消农业税、粮食直补、免费义务教育等，农民收入有了很大提高。据统计，我国农村居民家庭人均纯收入从2000年2253.42元提高到2009年的5153.17元，增长128.68%，年均增长9.63%。按照现行的缴费标准100—500元计算，最低年缴费100元仅相当于年均纯收入的1.94%，最高年缴费500元仅相当于年均纯收入的9.7%。可以说就人均收入而言，农民基本具备这个缴费能力。但对于贫困地区和贫困农民而言，按照现行缴费标准缴费存在困难。一是农民收入渠道复杂，缺乏收入统计指标体系，给农村社保征管机构带来很大困难。农民收入来源包括种植收入、家庭养殖收入、打工收入、农产品加工与运输收入、家庭工商业收入等。目前缺乏对农民收入的统计指标体系，即使建立了收入统计指标，通过哪些渠道统计也存在困难。无疑给农村社保征管机构征缴养老保险费和其他社保费带来很大困难。现在有的地方采取“谁缴费，谁享受”的办法，即想领取老人的养老金，子女必须履行缴费义务。但是，如果按上年当地农民家庭人均纯收入一定比例缴费的地方，就难以核实每家农民的年人均纯收入。二是我国地区间农民年人均纯收入差别较大，按统一标准缴费存在负担不一的问题。比如都按每年100元标准缴费，2009年东部地区的上海市农民养老保险缴费相当于农民家庭人均纯收入12482.94元的0.8%，浙江省为10007.31元的1%；中部地区湖南省农民家庭人均纯收入的2.03%，河南省为2.08%；西部地区贵州省为3.33%，甘肃省为3.36%。显然，东部地区农民负担最轻，中西部地区农民负担比东部地区重。从这一比较看出，比例费率要比定额费率公平。三是不同收入水平的农民负担不一样。仍然按每年100元缴费标准计算，相当于2009年农村低收入户人均纯收入的6.45%，中等收入户的2.22%，高收入户的0.81%。可见，按定额缴费对不同收入人群也是不公平的。同时，也可以看出，按100—500元标准缴费，对地处中西部的低收入农民家庭而言是一笔不小的负担，有的贫困家庭就可能交不起。况且，农民对现行社保体系和管理也缺乏信心，对缴费能否发还到自己手中心存疑虑。

二、地方政府筹资与负担问题

按照国务院32号文件规定，地方政府对参保农民个人缴费给予每人每年不低于30元的补贴，另外在发放环节东部地区地方财政承担中央确定的基础养老金55元标准的50%部分。此外，还要承担新农保制度建立的宣传、机构设置、人员经费、办公经费等。地方政府能否筹集到上述资金是新型农村养老保险制度能否推行的关键。

地方政府为建立新型农村养老保险制度筹资，是地方政府承担的社会保障职能使然。但是，从分税制改革以来，地方政府一直为各项改革的推出承担相应的配套资金，分税制本身东部地区就承担部分改革成本，财力性转移支付仅对中西部地区，以后的多项改革涉及东部地区的时候，大部分改革成本由东部地区自己承担。这次新型农村养老保险制度改革也不例外，除了承担农民个人缴费部分的每人每年不低于30元的补贴外，还要承担基础养老金发放部分的50%。根据邓大松教授测算，东部11省、市16-59岁农村人口15790.65万人，60岁及以上农村人口2746.2万人，因农村养老保险制度改革需要地方财政每年最低补贴138亿元，约占2008年东部地方财政收入0.763%，其中最高的是河北2.584%，最低的上海0.055%。按规定中西部地区地方财政只承担个人缴费部分每年每人最低补贴30元，中西部地区20个省、市、自治区16-59岁农村人口32062.23万人，60岁及以上农村人口5576.04万人，需要地方财政承担的农村养老保险补贴96.19亿元，约占2008年中西部地方财政收入的0.91%①邓大松、薛惠元：“新农保制度推行中的难点分析”，《社保财务理论与实践》，2010年第3期。。尽管新农保改革不会给地方带来太大的负担，但是每项改革都要地方财政承担一定成本，势必给地方财政增大压力，影响地方正常的财政支出安排。

总体来说，地方财政筹资还会存在一定困难。首先，中西部地方财政筹资有一定困难。尽管中西部地区仅承担每人每年30元的“进口”缴费补贴，但受经济发展不平衡的影响，地方财政汲取和消化能力较弱。分税制改革以来，地方财力得到了较快增长，但东中西部地区财政自给能力差距加大，加上自然条件、区位优势、产业结构和区域经济政策的共同影响，使得东中西部地区经济发展水平和人民生活水平差距拉大。有人测算，2007年东部地区财政自给系数为0.8087，中部地区财政自给系数0.4452，西部地区财政自给系数0.4148。显然，中西部地区财政自给能力大大低于东部地区。而东部地区城市化水平大大高于中西部地区，意味着在新农保制度改革中中西部地区承担更大的支付压力。中西部地区部分经济发展较慢的地方难以承担新农保制度改革所需的配套补贴及相关经费支出。中西部地区推动新型农村养老保险制度改革的难度要高于东部地区。二是县级政府财政补贴能否到位值得怀疑。按规定农村养老保险基金管理实行县级统筹，新农保改革补贴负担可能大部分转移到县级政府，而县级财政困难是分税制改革以来一直未能解决的问题，况且还有600多个国家级贫困县主要分布在中西部地区，要让县级财政再承担新农保改革的补贴，恐为无米之炊，难以落实，不仅影响农民参保积极性，还会出现挪用农民养老保险个人账户积累之忧，新农保制度推行将难持续。如何解决中西部地区地方财政筹资困难，是新农保制度改革中值得关注的难题之一。

应当在分税制完善、“省管县”财政体制建立过程中有效解决这一问题。一是适当下放部分事权和财权，将新农保改革的事权与财权交给县级政府。即适当提高增值税、营业税、所得税对县的分成比例，或者将土地有关的税种下放县级，由县级政府征管，作为县级政府补贴和支持新农保改革所需的财力。二是在不能动财权与事权的前提下，增加对县级政府用于新农保改革的专项转移支付，使县级财政基本具备补贴和支持新农保改革的财力。三是明确县级财政用于支持新农保改革的支出占县级财政支出的比例，列入县级财政预算，为新农保改革提供稳定的补贴和经费来源。四是加强农民养老保险金的征管，凡是符合新农保缴费资格的农民，要想方设法动员和与农民养老金发放挂钩等形式，劝导他们参加新农保，并履行缴费义务，为筹集新农保基金提供可靠保证。

三、农民工参保与养老关系接续转移问题

据统计，2009年全国有2.3亿农民工，占到全国16-59岁农村人口48.06%。农村养老保险制度改革必须考虑农民工问题。农民工是参加农村新型养老保险的生力军，他们不仅具备参加养老保险的经济基础，而且也是目前农村家庭养老和在乡务农家庭的重要经济来源。但是，学术界就农民工如何参加养老保险存在较大争论，有的认为农民工应回乡参加农村养老保险，有的认为农民工已在城镇就业应参加城镇企业职工基本养老保险。

农民工具有流动性大、素质参差不齐、待遇较低等特点，随着农民工数量的增长，农民工内部也在发生代际转换，新生代农民工逐渐成为主体。据调查，目前我国农民工平均年龄29.1岁，30岁以内的占61.1%。第一代农民工返乡养老时，面对的是农村家庭养老功能退化、新型农村养老保险制度尚未建立的残酷现实。而新生代农民工在城镇不能享受到与城镇居民一样的社会保障和其他社会公共服务。但是，与第一代农民工不同的是新生代农民工在身份认同、维权意识、保障需求、社会公平等方面发生了质的转变，他们对农业生产已经陌生，对城市充满向往，希望在城市安家就业，只要户籍政策放开，他们会要求成为城市居民；他们的文化素质高于第一代农民工，跟随父辈生活在城镇，社会阅历较丰富，具有较强的维权意识，知道利用法律维护自身的正当权益；而且因为他们面临自己不能参加城镇社会保险，肩负赡养农村老人的重任，因而具有强烈的维护自身社会保障权益的意识。因此，客观上亟待建立农民工养老保险制度，但是农民工参加农村养老保险制度要区别对待。

如何解决农民工的养老保险问题，当前有两种思路可以选择：一种选择是第一代农民工回乡参加新型农村养老保险制度，新生代农民工参加城镇职工基本养老保险制度。第一代农民工具有恋乡情结，叶落归根思想较重，回乡参加农村新型养老保险制度，不仅解决自己老有所养的问题，还能减轻子女的养老负担。可以根据他们的年龄结构分别纳入新型农村养老保险体系，即已达60岁的每月从当地财政领取最低养老金55元；未满60岁的按100-500元其中一档缴纳养老保险费，与地方财政补贴的30元一起，计入个人账户，到60岁以后按规定领取养老金。新生代农民工则在就业城镇参加当地城镇企业基本养老保险制度，分别由雇佣企业缴纳20%社会统筹基金，个人按工资8%缴纳个人账户基金，缴满15年即可享受与城镇职工一样的基本养老保险待遇。另一种选择是按照农民工流动性特点长期相对稳定在一个地方工作的农民工参加城镇职工基本养老保险，临时性、流动性较大的农民工回乡参加农村养老保险。流动性较少且较长时期在一个城市或一个省打工，如同企业的合同工，有较固定的劳动就业关系，参加当地城镇职工基本养老保险，便于社保部门管理，同地收缴，同地发放。临时性和流动性较大的农民工，由于短期在一个地方打工，属于临时聘用，与企业和当地社保部门缺乏稳定的劳动关系，不便管理，因此企业可将他们的“三金”（养老、失业、医疗）计入农民工工资发放给个人，由其回乡参加农村养老保险。

人保部2009年出台了《农民工养老保险办法》（意见稿），这一办法虽然解决了农民工的养老保险问题，但单独出台一个办法，使农民工养老保险自成体系，会加剧现行养老保险制度的“碎片化”，增加管理成本，成为城乡养老保险体系中的“第三力量”。还是将农民工分流、区别不同情况分别纳入现行城镇职工基本养老保险制度和正在试点的农村养老保险制度为好。况且农村养老保险制度也要留出与城镇基本养老保险制度接轨的“空间”，以便时机成熟时将二者并轨，实现城乡养老保险制度的一体化。

农民工因流动性较大，产生农民工养老保险关系的接续转移问题。最近，人保部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，这一办法也适用农民工。农民工跨省流动就业的，其养老保险关系应随同转移到就业所在地。在转移养老保险关系和资金后，其流动前后的缴费年限（含视同缴费年限）合并计算，个人账户储存额累计计算。跨省流动就业转移养老保险关系时，个人账户储存额全部转移，按以本人各年度实际缴费工资为基数的12%的总和转移养老保险资金。实际就业参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移资金。参保人员跨省转移接续养老保险关系和资金后，在核定养老保险待遇时，以本人在各参保地的各年度缴费工资和最后办理退休地对应的各年度在岗职工平均工资计算其缴费工资指数。参保人员跨省流动就业的，原就业地社保机构应为其开具参保缴费凭证；在新就业地按规定建立养老保险关系并缴费后，由用人单位或参保人员本人向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，提出养老保险关系转移接续申请，由两地社会保险经办机构负责办理养老保险关系和资金的转移接续手续。为了简化接转手续，可以指定全国养老保险基金存储和发放的银行，按照本人的身份证号码在指定银行开具“养老保险金存取卡”，可从原就业地社保经办机构结算养老保险金结存额计入“养老保险金存取卡”，再在新就业地社保经办机构办理个人养老保险接续关系，继续履行相应的企业和个人缴费手续。也可规定就业10年以上，农民工养老保险关系稳定不变，其他就业不超过10的地方社保经办机构，可按规定比例将个人的养老保险基金结存额转入原就业地，农民工达到退休年龄时就从原就业地领取养老金。

四、基金的管理与保值增值问题

由于新型农村养老保险基金指定实行县级统筹，县级政府如何加强新农保资金管理成为试点地区必须解决的问题。既要考虑新农保管理工作的实际需要，又要考虑当地财政的承受能力。基金管理是否健全，关系到广大农民的切身利益，也关系到新农保制度改革能否达到预期目的。因此，新农保基金管理与保值增值是构建新农保制度关键一环。

首先，加强新农保基金管理平台建设。新农保制度运行需要一定的机构、人员、经费、房屋、制度等硬件和软件配套。一是建立健全社保经办机构。要在人保局内设置新农保管理机构，整合现有社保管理力量，将新农保管理纳入城乡社会保障管理体系。与城镇社会保险基金管理机构一起，明确各自职能，既有分工，又有协调。特别要把乡、村两级社会保障管理机构建设好，在乡镇设立社保所专司与农民有关的社会保障资金收缴和发放工作，在村级设立专职社保管理员（也可由村会计兼职），既要向农民宣传政府各项涉农社保政策，又要承担涉农社保的基础管理工作，切实维护农民的正当社保利益。二是制定新农保经办服务人员配备标准，加强涉农社保管理队伍建设。可以按农民参保人数的一定比例配备经办机构服务人员，健全经办服务的操作规程和管理制度，加强经办机构人员有关新农保基金收缴、发放、收支核算、财务会计制度的业务培训，提高服务质量。三是保障新农保服务的经费和办公条件。按照经办机构人员编制核定人员经费与公用经费，纳入同级财政预算，实行“乡财县管”的地方则由县级财政核拨经费。同时，在办公用房和设备上要与担负的管理任务相符，确保新农保管理工作任务的完成。要完善经办规程，优化服务流程，简化经办手续，规范操作程序，提高管理效能，统一管理手段，建立内控机制，提供优质服务。四是加强新农保财务会计制度建设。按照新农保经办和管理需要，设置收支和基金积累相关的会计科目、收支凭证、总账明细账、收支报表、汇总表，并制度相应的财务管理制度，加强对新农保基金会计核算和财务管理，为新农保基金宏观管理提供真实可靠的依据，定期组织新农保财务检查，加强对新农保资金监管。五是逐步提高新农保统筹层次。由于县级财政困难和不同县之间财政供给能力差别较大，直接影响新农保工作开展，上升到省级统筹有利于解决县级财政负担不平衡问题，也有利于提高新农保基金的调剂能力，调动省市县各级政府管理新农保的积极性。

其次，加强新农保信息系统建设，为新农保经办管理提供重要技术支撑。新农保管理需要大量基础数据作为支撑，需要建立针对性与操作性较强的数据库和信息管理系统。一是中央和省两级人保部门要结合“金保工程”和新农保管理要求，抓紧开发新农保管理软件，统一全国新农保管理信息系统。尽管新农保实行县级统筹，但政策制定、数据统计、基金监管都属于国家人保部和省级人保部门的职权，而这一切需借助统一指标、统一表格、统一网络实现，需要建立统一的管理软件系统，加强对新农保制度执行和实施的统一管理。二是建立健全新农保基础数据库。为加强对新农保管理对象包括收缴对象和发放对象等基础数据的管理，需要以试点县为重点，建立分省、市、县、乡、村不同层级和不同年龄组及农民个人的基础数据库。与公安、计生、民政、统计等部门建立协调机制，参考各部门的数据，做好新农保基金收缴、发放等环节的审核工作，防止漏缴、少缴及虚报冒领等情况发生。三是充分利用好数据信息系统，为完善新农保制度和加强基金管理提供真实可靠依据。定期有针对性的对新农保数据进行分析和研究，发现新农保制度推行中存在的问题，提出解决问题的政策建议，为管理决策部门完善制度、加强管理提供参考，发挥数据信息系统的作用。

再次，建立新农保社会化收缴、发放体系。新农保改革泽及广大农民，要方便农民缴纳和领取养老金，必须建立社会化收缴、发放体系。一是明确担负新农保基金社会化收缴、发放金融服务机构的条件、资质，规范社会化收缴与发放机构的业务范围和职责及违规处罚措施。二是鼓励和支持营业网点发达、方便农民缴纳与领取养老金的邮政所、农村信用合作社、地方股份制银行等金融机构担负起农村养老金的收缴、发放工作。比如适当减免营业税、所得税或者给予财政贴息支持。三是加强社会化收缴、发放机构与新农保经办机构信息沟通与衔接。经办机构要将应收缴和发放对象、金额等信息及时传给担负收缴、发放任务的机构，社会化收缴与发放机构要及时将收缴的资金转入经办机构的新农保账户，或将发放的情况及时反馈给经办机构，以便及时采取措施保证基金收缴与发放到位。

最后，加强对新农保基金的保值增值管理。新农保基金的保值增值关系到调动农民参保积极性和新农保制度的可持续性。一是尽快出台新农保基金投资管理指导意见或条例。明确基金投资管理的原则、运营机制、投资管理决策、投资运营渠道、投资监管的办法和责任，确保基金的保值增值。二是划分中央、省、县三级政府在新农保基金投资管理中的责任。县级政府主要担负新农保基金收缴与发放职责；省级政府承担新农保基金投资受托人职责，建立省级新农保基金投资运营管理机构，负责组织基金的投资运营，并集中统一管理全省新农保基金；中央政府承担新农保基金的投资管理决策职能。三是开辟新的投资渠道，提高基金保值增值水平。根据城镇职工基本养老保险基金投资管理规定，基金投资限于银行存款和购买国债两条渠道。新农保基金应在此基础上，探索一些新的投资渠道。建议发行特别国债，按不同期限设立优于一般国债利率的中长期国债品种，用于吸收新农保基金。银行存款可以探索招标制委托存款，利率要高于同期存款利率。可以探索经省级政府和人保部批准，将新农保结余资金用于地方具有稳定回报的基础设施项目投资，比如高速公路、铁路、水利、电力、城市供水和供电等基础设施。但是要明确投资回收期限和回收渠道。应允许探索投资企业债券、金融债券和风险较少的股票，以提高基金投资回报率，注意防范投资风险。四是加强投资监管。建立与社会保险基金监管融为一体的监管机制，纳入中央和省级人大社会保障资金监管委员会的监管范围，接受人大代表的质询，并通过网络、媒体向全社会公布新农保基金的收支与投资运营情况，主动接受公众和社会的监督；政府财政、审计、监察等部门要履行职责，定期对新农保基金收支和投资运营情况进行监督检查，确保新农保基金的安全。

〔1〕 杨良初，张阳.建设社会主义新农村与农村社会保障关系研究.社保财务理论与实践，2007年第4期.

〔2〕 邓大松，薛惠元.新农保制度推行中的难点分析.社保财务理论与实践，2010年第3期.

〔3〕 卢海元.养老保险制度中国化的新进展、新成效、新问题、新取向.社保财务理论与实践，2010年第3期.

F840.67

A

1672-9544（2010）11-0009-06

【责任编辑 连家明】