喜忧参半：财政收入的过快增长

史明霞

（北京工商大学经济学院，北京 100048）

喜忧参半：财政收入的过快增长

史明霞

（北京工商大学经济学院，北京 100048）

在2008年美国金融危机的冲击下，全球经济都出现了不同程度的衰退，各国财政收入也在大幅下降，只有中国的经济依然发展强劲，财政收入更是大幅上涨。本文在分析不合理因素导致的财政收入过快增长的同时，提出了消除隐患保持财政收入长期、稳定和持续增长的建议：以提高质量为中心转变经济增长方式，构建财政收入的长效增长机制；优化财政支出结构，夯实财政收入增长基础；规范地方政府职能，引导其回归理性。

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自从2008年美国金融危机发生以来，全球经济几乎无一幸免受到极大影响，2010年更是将经济发达的欧洲地区拖入了严重的债务危机，各国财政收入大幅下降甚至出现负增长。据美国商业部分析局发布数据，2009年美国政府财政总收入为37757亿美元，同比下降7.7%；法国下降3.96%，德国下降2.3%，其他国家政府财政收入也多以低于1%左右的低速增长甚至负增长。然而我国2009年全国财政收入为68477亿元，比上年增加7147亿元，增长11.7%；2010年1-5月我国政府财政收入就达到35470亿元，比去年同期增加8362亿元，增长30.8%，照此推算，2010年我国的财政收入增速将为16.8%，结合下半年的预期，再加上基金收入、国有资本收益等，我国2010年全年的广义财政收入可能会超过10万亿元。这对我国政府来说无疑是天大的喜讯：中国经济越来越好，中国政府即将成为总量全球第二富裕的政府等。但我国财政收入快速增长的状况真的如此乐观吗？

一、财政收入快速增长的原因分析

财政收入一般指包括税收收入在内的政府的预算内收入、预算外收入、社会保障基金收入以及各级政府及其部门以各种名义向企业和个人收取的没有纳入预算内和预算外管理的制度外收入等，本文涉及的财政收入就是指这种宽口径的政府收入。保守估计，2010年我国政府的全部收入将达到GDP的35%以上，与美国等发达国家的政府收入水平相当。2008年以来在全球经济衰退的情况下，我国财政收入却大幅增长，其原因主要有以下几个方面：

1.积极财政政策的正面效果得到了一定程度的发挥，经济增长带来财政收入的增长。4万亿投资积极推进了经济结构战略性调整和发展方式转变，发挥了“四两拨千斤”的作用。如安排200亿元中央投资用于支持重点产业调整振兴和促进中小企业发展，企业技术改造步伐明显加快，重大装备本地化工作积极推进；加强自主创新能力建设，开工建设了一批高技术产业化项目；重大基础设施建设的稳步推进也为经济长远发展增强了后劲；哈大、武广、南广、贵广等一批重大铁路项目加快建设，投产里程近1500公里；南水北调等大中型水利工程进展顺利，已基本建成近1500个大中型水利项目；公路、机场、城市电网改造有序推进。这些都直接或间接地提高企业的经济效益，带来了国家税收增长，这样的经济增长带来的财政收入增长是有基础的、坚实的增长。虽然在绩效、货币过量发行、财政赤字、地方债务等方面存在一定的问题，但这些问题都可以在日后经济结构的调整和发展中逐步消化。这种建立在实体经济上的财政收入的增长是喜大于忧。

2.通过加强税收征管、调整征税结构、扩大征税范围带来财政收入增长。2004年-2008年税收总收入同比分别增长 20.7%、19.1%、18.6%、33.7%和18.8%，2009年在上半年工业生产下滑、进口低迷、增值税转型等多种因素影响下全国税收总收入仍实现了9.8%的增长速度，成品油、烟、酒、小汽车等产品的消费税税收政策调整使得消费税成为增收最多的税种，占税收总增收额的41.4%。另外，还对限售股增收个人所得税以缩小贫富差距，增加税收收入，强化征管力度，打击跑、冒、滴、漏、偷、逃、骗、欠等违法、违规行为，这些都在一定程度上增加了税收收入。这种增加财政收入的方式本无可非议，但其实际操作中会加大经济实体负担，收缩其经济扩展的行为，从长远来看应该是喜忧参半的。因为在收入一定的情况下，增加税负就意味着减少消费和投资。

3.卖地收入大幅增加。土地收益是目前我国财政收入增长最大的来源。2009年中国土地出让金总额达15000亿元，其中杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市，北京排名第三。2009年北京市地方财政收入2026.8亿元，928亿元土地出让金占财政收入比重达到45.8%。当前，土地出让金在很多地方政府的财政收入中所占比重相当惊人，不少城市已经占到半数，个别地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60%，地方财政已经基本变成了土地财政。而这种政府通过透支未来几十年的土地带来的财政收入增长，必将以银行信贷风险和购房者沉重负担的方式将经济增长置于短期的巨大泡沫之中，是泡沫就会有破灭的一天，一旦破灭就会带来经济的严重萧条和社会的剧烈动荡，这种财政收入的增长从长期看是忧远大于喜，后患无穷。

二、财政收入过快增长的三大隐忧

自从1994年分税制改革以来，我国财政收入就呈现出一种加速增长的态势，尤其是中央财政收入增长更加迅速，一方面说明了我国经济的不断繁荣发展，另一方面，也加剧了经济结构的失衡以及中央与地方、国企与民营等诸多机制与竞争上的矛盾，因此，我们必须要清醒地认识到在财政收入不断增长的欣喜局面下暗藏的诸多隐忧。

1.“挤出效应”不断扩大影响经济长远、稳固发展。多年来，我国政府财政收入一直以超过GDP的速度增长。从经济学理论上讲，长此以往，对微观实体经济应该有一种收敛效果，对民营经济更是一种“挤出效应”，客观上就是一种“国进民退”的集中体现。2008年底以来，政府执行拉动内需的扩张性政策，新增贷款和财政支出的大部分流入了国有部门。根据统计局的数字，2009年前三季度，国有及国有控股企业的固定资产投资增长高达40%以上，而非国有部门的投资增长不到30%，两者相差10多个百分点。江浙沿海一带许多中小型企业甚至缺少生产的流动资金。另外，为了增加财政收入，以继续执行扩张性的财政政策，税务部门在提高征收力度的同时，扩大了征收范围，对一些可计入企业成本的项目规定了上限，职工的补贴和福利也被纳入工资缴税。可以说，这两个问题导致政府财政收入增加的同时民间投资和收入迅速减少，这种财政收入的增长从长远看将使微观经济增长失去活力和动力，与市场经济的内在发展规律相悖，而一个依赖政府不断投资的发展模式终难持续。

2.财政收入“增长倒逼”的机制进一步扭曲政府的行政职能。一直以来我国政府在追求行政业绩时都存在一个刚性向上的趋势，在财政和税收上主要表现为今年收入一定要比去年好，增长一定要比去年快，而且将这种业绩考核与个人行政职位的升迁挂钩。诚然，这种进取精神是好的，但在客观上也会形成一种“增长倒逼”机制，即先预定明年的财政收入目标要比今年增长多少，再将增长比例切块下拨到各级财税部门，各级财税部门再以此为中心开展收入征缴工作，而不再严格按照经济发展规律和财政收入的法律、法规办事。财政收入从本质上应该是与经济增长成正相关的，即当经济增长时财政收入自然增加，反之也应该随之减少。经济繁荣时增长目标容易实现，而经济一旦处在下滑通道时，各级政府为了完成任务就“不择手段”。以财政收入中最主要的税收收入为例，难以做到公平税制、依法按章征税，而是人为制定增长“达标”标准，打着各种“依法征税”的旗号，多征、预征，甚至透支税款的行为增加企业或居民的负担，激化征税人和纳税人的矛盾。这种财政收入逐年增长、年年加码所形成的“倒逼”机制进一步扭曲了政府的行政职能，扰乱了实体经济的正常经营，破坏了市场经济的健康发展。

3.财政收入增长结构异化影响经济运行。目前我国财政收入增长过快，尤其是地方财政收入增长过快的主要原因就是卖地收入占比过大。1994年分税制改革以来，中央财政收入的增长速度一直比地方财政收入的增长速度要快，但是从2004年开始，地方财政似乎找到了一个快速增收的途径——卖地收益。从2004年到2009年房价增长最快的5年里，地方财政收入的增长幅度明显快于中央财政的增速。按理说，财政收入的大幅增长应该体现在财政支出的二次分配要以切实提高民生保障的理念上来，但实际情况并非如此。虽然我国对社保、医疗、教育方面的投入逐年加大，但增长速度却远不尽如人意。根据世界银行数据，我国医疗支出只占GDP的1.2%，实际上，其占财政收入和GDP的比重在过去15年中一直呈下降趋势；社保方面的支出只占GDP的12%，发达国家和一些发展中国家通常都在30%以上，甚至有些国家一半的财政收入都是用于社保方面。而我国增加的财政收入主要被用于城市运营、增加行政开支和支付招商引资成本等方面，严重影响地方经济的结构与健康发展。

三、优化财政收入结构、消除财政收入增长隐忧的对策建议

财政收入增长迅速固然可喜，但由此带来的挤占百姓福利、助长政府行政管理支出不断增加，甚至为贪污腐败创造条件，挤出民间投资、靠卖地拉动的“圈钱”增长模式却是万万要警惕的。这不但不是良性发展的市场经济所需要的增长，甚至将带来长久的隐患。因此，我们在关注财政收入不断增长的数量的同时，须力求消除其增长中暗藏的隐忧，实现财政收入增长的质的提高。

1.转变经济增长方式，以质的提高为中心，实现财政收入的长效增长。多年来，我国经济增长的惯性思维都是以粗放型的投资和出口拉动，而像集约型、技术密集型的方向转变也不是一日之功，尤其是在目前全球经济衰退的背景下，传统的增长方式依然不能丢，也丢不掉，只是我们在传统增长方式所带来的财政收入的增长中要注意培养和支持新产业、新结构、新产品、新技术等开发与运用，即“用卖鞋的钱去发展计算机”，将传统经济增长方式中的不利因素逐渐消化掉。同时，对产能过剩、污染严重、资源消耗过大的产业渐次淘汰，牺牲掉一部分财政收入的增长，将有限的资金用在提高经济增长的质量上来，为实现财政收入长远、稳定的增长打好基础。

2.优化财政支出结构，改善民生、拉动内需，夯实财政收入增长基础。近30年的中国经济增长几乎都是以投资拉动为特征，而且是以政府的投资拉动为主体，尤其是此次金融危机后的4万亿投资更是如此。这种投资方式在短期内有救急的功效，但长期来看投资拉动的空间是有限的，而且其对民间投资的挤出作用越发明显。一个成熟的市场经济国家和经济持续增长的动力都要求民间经济应该在国民经济中占有主导地位，国有企业应该尽可能集中在169个涉及国计民生和国家安全等领域。要以构建公共财政为目标，优化财政支出结构，减少政府行政管理支出经费，减少老百姓税收负担，将大量的财力配置到改善民生的环节中去，通过建立健全医疗、失业、养老等保障体系，使老百姓敢花钱、能花钱、愿意花钱，最终拉动消费、扩大内需，减少对出口的依赖，促进经济与财政收入良性增长。

3.建立全新的官员绩效考评和约束机制，规范地方政府职能，引导其回归理性。我国的政治文化生态和制度导向使得“官本位”成为几乎所有经济、社会领域的风向标，而行政干部官职升迁的不合理评价体系自然就异化了各地政府的职能行为——把自己由一个公共服务者变成了一个追求利润最大化的经济实体，即“地方政府公司化”。其具体表现为片面追求经济增长，特别是把财政收入视为最高动力，GDP成为“公司”的营业额，财政收入成为“公司”的利润，地方政府变成了市场中单纯追求经济利益的公司，地方政府领导则犹如董事长、总经理，其“政绩”主要表现为“公司”领导群体的升迁，从而实现行政集团的福利最大化，但却几乎忽略了政府的社会责任。由此导致为了财政收入不断卖地推高房价，为了GDP不分良莠招商引资，置医疗、失业、养老等社会保障与社会公平于不顾，不断酿成由拆迁、污染等活动引发的重大社会群体事件，激化社会矛盾等情况。为此，一是必须抛弃以GDP为中心的业绩考评体系，建立全新的官员升迁考评机制。如引入绿色GDP考评概念，将地方有效就业率、环境宜居度、产业级次水平、人民幸福指数、本地人民实际税负水平、人均住房面积、人均收入水平、社会安定和谐程度、本地居民对官员的民主评议等因素，能够落实考评指标的都尽量硬化评分，再加上一定程度的浮动空间，建立一个合理的考评标准；同时加上传统的上级领导和组织部门的德能勤绩软指标考评，引导地方政府官员把精力放到真正为人民服务、提供满意的公共产品上来。二是限制地方政府官员非理性职能异化的冲动。如对地方招商引资和举债搞建设，其融资的额度和项目的社会绩效要与其职务升迁挂钩，使得地方政府的债务规模必须与其财力相匹配，期限也必须尽可能与政府任期相一致，债不还清不能考虑升迁调动；要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时，在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，重大项目事项实行终身追索制。三是土地出让金实行中央专户管理。各地方政府将卖地所得交由中央财政专户管理，其专项支出要用于当地廉租房和经济适用房建设，以提高低价房屋的供给，平抑房价过快上涨，保障人民群众基本利益和经济社会稳定。

总之，从上述三个方面入手，规范地方政府行政职能，培育民间经济的健康发展，让利于民，纵然财政收入短期减少也是值得的，它必将为中国经济的稳定、快速发展提供持续的动力，也将为未来我国财政收入的长期稳定增长打下坚实基础。

〔1〕 安邦研究简报.谁对中国8万亿财政收入的使用效率负责.中国企业家网，2010年6月.

〔2〕 赵燕菁.对地方政府行为的另一种解释.学习时报，2007年2月.

〔3〕 史明霞.我国地方政府职能的理性回归.中央财经大学学报，2010年第4期.

〔4〕 财政部税政司.2009年税收收入增长的结构性分析.财政部网站，2010年2月.

F812.41

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1672-9544（2010）12-0046-04

【责任编辑 张 季】