我国外汇管理制度的新制度经济学思考

邱冬阳 刘继锴 黄玉林

(重庆理工大学,重庆 400050)

一、外汇储备余额持续增长现状及原因分析

近年来,尽管受到金融危机影响,外贸出口萎缩,但我国外汇储备余额不断增长的大趋势没有改变。根据新制度经济学的相关理论,这一现象的根本原因在于制度层面。

新制度经济学创始人科斯说过,“实际的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动”。理性的经济主体追求自身利益的行为必然以现实的制度为基础,无论结果如何,均依赖于社会制度结构,这种制度结构指限制人们的行为并将他们的努力导入特定渠道的正式和非正式的规则(包括法律和各种社会规范)及其实施效果。制度本身、交易费用的存在和经济状态之间相互作用,制度对经济主体的绩效产生影响,交易费用的存在对制度结构经济主体的经济行为产生影响,客观上起到鼓励或者抑制某种行为发生的作用,避免某种现象的出现,或者引导某种现象出现并使之持久存在。这种机制在我国的外汇管理体制上表现得淋漓尽致。

我国曾经在较长一段时间里饱偿外汇短缺之苦,在制度安排上必然会选择更多地持有外汇储备,在选择汇率政策时,倾向于更加稳定的汇率水平。按诺斯制度变迁路径依赖理论,我国在稳定汇率市场的过程中,外汇储备余额的扩大与制度本身之间相互促进,一方的存在巩固了另一方的持续。坚定了政府在制度安排中继续求稳的选择,学术界将这一现象称之为“害怕浮动”理论,似乎总是过度担心国际市场的波动和冲击将会影响自身的金融市场的稳定。

我国外汇储备制度的改革一直没有中断,但是根本变革始终没有发生。始终保持着宽进严出,鼓励积累的倾向。1994年对外汇管理体制进行了重大改革,人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨,实行银行结售汇,建立统一的银行间外汇市场,实行“以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制度”。2005年7月21日,中国人民银行再次改进人民币汇率形成机制,开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。经常项目账户已经实现自由兑换,但更具有实际意义的资本项目账户一直到今天都没有完全放开。因此,我国依然是一个外汇管制严格的国家。国际上流行的外汇保证金交易在我国是被禁止的,央行甚至叫停几家国有商业银行在这方面开展业务的尝试。

同时随着对外开放的力度不断加大,投资环境不断优化,金融领域中不断进行革新,与世界金融市场日益接轨也使我国对国际资本吸引力增强。国内企业整体素质的逐步提高,出口产品的国际竞争力不断提高。加之受资本逐利的本性驱使,国际热钱也把我国视为新的战场,这些都使得大量外资持续不断地涌入我国,从而加剧了外汇储备余额的飙升。

在解释我国外汇储备急剧增加的现象时,既要看到现实的外贸结构带来大量出口创汇,也要看到国际投机性热钱的大量涌入,更应该探究内生性的制度本身因素。只有从本质上认识我国外汇储备急剧增加的现象,才能更好地提出应对国际市场不确定风险的措施。

二、现行外汇制度的利弊分析

充足的外汇储备有利于拓展国际贸易,吸引外商投资,降低国内企业的融资成本,有效调节国际收支的短期失衡,增强对外支付能力,有利于应对突发事件,防范和化解国际金融风险。但外汇储备余额一旦超出了必要限度,也会对本国的经济运行造成不利的影响,毋庸讳言,时下我国巨额外汇储备对经济的负面影响已经开始显现:

(一)基础货币投放中外汇占款的比重不断提高,加大本币升值压力。近几年人民币汇率持续上升,不断创出新高,恶化了我国的外贸条件。这对经济发展高度依赖出口的我国来说相当不利。同时中央银行为维持汇率的相对稳定又不得不大量购入外汇投放本币。根据货币银行学理论,一国货币供给方程式为:M=m×(D+R)。其中m为货币乘数,指银行体系创造货币相对于货币供应基数扩大的倍数;(D+R)为基础货币,D指国内提供的货币供应基数,即中央银行的国内信贷或支持货币供给的国内资产;R是来自国外的货币供应基数,它通过国际收支盈余获得,其中外汇储备是主体。随着外汇储备余额的持续增长,央行通过外汇占款渠道投放的基础货币明显增多。如此恶性循环使国内流动性过剩的程度加剧,通货膨胀的风险也随之加大。

(二)外汇储备对我国货币政策的制定执行造成了一定的负面影响。经常账户和资本账户持续的双顺差,在很大程度上削弱了中央银行对基础货币进行总额调控的主动性,使央行对货币政策采取实时微调的回旋余地变窄,不利于货币政策发挥预期中的作用。

(三)在正式制度下由于绝大部分外汇资产集中于货币当局,其他经济主体都只能在严格的限定条件下持有外汇储备,外汇资产流动的交易成本必然增大,这不仅为相关职权部门创造了“寻租”空间,增加腐败的隐患,而且根据新经济学理论正式制度以外的经济行为的发生就不可避免。以重庆市为例,私人通过海外交易商从事外汇保证金交易的现象已经很普遍,规模之大令人震惊。如此规模的外汇流动于国家货币监管体系之外,势必成为我国宏观经济健康运行的隐患。

总之,面对巨额的外汇储备,我国依旧实行严格的外汇管制,主要是由中国人民银行独立地进行战略和操作层面决策,财政部并没有起到主导作用,尽管成立了国家主权财富基金—中投公司,但其管理的资金规模与整个外汇储备规模相比实在太小。根据新制度经济学理论,交易费用永远存在,所以制度安排是至关重要的,因为制度可以减少不确定性,降低交易费用,优化资源配置,有效率的制度自然是交易费用较小的制度。但是当前这种绝大部分外汇资产集中于货币当局的外汇管理体制已经明显滞后于经济发展的阶段,制度安排如果不适宜经济体系的运行,就必然起到相反的作用,抑制经济效率。

三、外汇管理体制的改进措施

随着外汇储备的快速增加,大量外汇储备资产的保值增值压力持续增大,若不能合理运用外汇储备,闲置起来本身就是一种巨大浪费。由于制度的硬约束使得用汇成本大增,用汇主体不得不承担汇兑流动性方面的限制,造成灵活性不足,难以及时把握市场机会。另外,外汇管理政策独立于其他宏观政策之外,削弱了国家宏观调控经济的能力。要改变这种不利局面可从以下几个方面着手:

(一)进一步完善汇率形成机制,适当放宽汇率波动幅度。在确保金融和经济稳定的前提下,适当放宽人民币汇率的波动幅度,这样可以减轻央行为维持某一汇率目标而持有外汇储备的压力,从而减少被动投放的基础货币总量,增大货币政策的调控空间。

(二)适时调整强制银行结售汇制,逐步改为自由结售汇制度。积极稳妥地推进资本项目账户有序开放,为金融市场进一步对外开放创造条件。在风险可控的前提下,积极创造条件推动中资参与国际市场,适当扩大境外对中国金融市场的参与规模。合理管理资本流入和流出,在资本流动的管理上,应从目前鼓励流入、限制流出转向促进流入和流出的平衡。既要加强对外汇资本流入的管理,重点监督投机性资本流入,又要逐步减少对资本流出的限制,合理地限制资本流入、鼓励资本流出,减缓外汇储备不断增加的趋势。

(三)适时放开外汇保证金业务。外汇保证金业务在全球范围内都属于个人理财产品中的顶级产品,但在我国却一直不曾推广。从2007年6月份开始,国内的工商银行、建设银行等商业银行曾经分别推出过低倍杠杆的试运行业务,但均已被叫停。央行之所以叫停商业银行的外汇保证金业务,主要是出于国家金融安全的考虑。不过调研显示外汇保证金业务引发投资者投诉案件占投资人数比不足0.6%;而且世界性的金融大案均非由外汇保证金交易引发的。不论是大的金融案件还是小的金融事故,外汇保证金交易给金融机构和个人造成的损失都不足以引发金融地震。在交易过程中出现的问题其他金融市场也同样会出现,因此废止外汇保证金交易理由并不充分。外汇保证金交易有独特的优势,这种制度的推行本身有利于人民币国际化进程,有利于国家整体金融安全体系的建立与完善。而且能够起到抑制诸如地下钱庄之类的灰色金融的发展,起到有效分散境内外汇存量,便于更好地贯彻“藏汇于民”的政策,并为大量外汇找到合适的理财渠道,减轻央行被动结汇的压力,有效缓解人民币对外升值、对内通胀的两难境地。

在我国现阶段由于现实经济交往的需要,广大的用汇群体,包括一般居民、企业、商业银行和其他金融机构对于改进现行的外汇管理制度愿望强烈,是制度变迁的迫切需求者,但又无力承担制度变迁的责任,不能形成有效的制度供给。要改变这一现状急需自上而下的强制性制度变迁,即由政府充当制度供给的主导力量,不仅由于制度是公共产品,私人主体无力提供制度供给,更主要的是由于政府拥有绝对权威,通过国家力量可以在制度变迁过程中起到特别作用,而且也更有效率。我国的外汇管理制度改革迫在眉睫。

[2]管建星.我国外汇储备增长的制度研究——基于新制度经济学的分析[J].社会科学论坛(学术研究卷),2007(1).

[3]彭涛.改革开放三十年:我国外汇管理制度回顾与分析[J].中国经贸导刊,2009(4).

[4]陆春红.中国外汇管理体制改革探讨[J].中共南宁市委党校学报,2008(5).

[5]李思敏.对外汇管理职能整合的思考[J].南方金融,2008(10).

[6]李怀.新制度经济学研究方法解析[J].经济纵横,2009(3).

[7]周晓兰.经济结构转型中的服务型外汇管理[J].中国外汇,2009(7).

[8]龙勇.与外汇管理体制改革相伴发展的外汇业务[J].中国外汇,2008(23).