论基层政府的执行力与农村群体性事件

○宋鑫华

论基层政府的执行力与农村群体性事件

○宋鑫华

近年来农村群体性突发事件频繁发生。据统计，从1993年到2006年间，中国群体性事件已由每年的1万起增加到了9万起，参与人数也由约73万人增加到约507万人[1]。其中，针对农村基层政府的群体性事件显著增加，已经成为影响农村社会政治稳定，制约农村社会改革和发展进程的主要因素。这些事件表明，我国各级政府特别是基层政府的执行力存在诸多问题，影响了党和国家的方针政策及法律法规的贯彻落实，降低了行政管理的效率，损害了党和政府的形象。因此，政府执行力提升的问题，逐渐引起理论界和政府部门的重视。

一、基层政府的执行力阐释

基层政府作为层级节制权力链条中最后一环，是我国行政组织体系的“末梢神经”，是国家政策的直接执行者，是直接面向地方居民、承担地方事务治理职责的政府。基层政府执行力直接关系到社会公众的切身利益，其活动的结果直接影响公众的日常生活，从而更受居民的关注。在压力型体制下的基层政府，既要落实来自管理高层的意图，又要直接面对群众对政府维护公正公平的需求。在运用行政权力强力推行经济和社会体制改革的过程中，基层政府作为执行者不能不与利益相关人正面相撞。当追求经济增长的G D P指标成为“硬道理”，而在这个硬道理背后，如果还隐含着经济人的利益冲动，基层政府的行为会愈发地显得态度强硬和不公正。所谓“改革发展到哪里，矛盾冲突就出现在哪里”，其含义已经不仅在于利益调整带来了矛盾冲突，而且在于基层政府已经不能作为第三方，以调停人的身份居中调停，站在公共利益的立场上作出公平裁决；相反，基层政府经常地成为矛盾的当事人，甚至被认为是矛盾的制造者，深刻地卷人社会矛盾和冲突之中[2]。于是在上级政府和基层群众双重压力下，基层政府经常处于一种两难境地。但是在日常的理政过程中，基层政府的天平往往倾向上层而不是下层。在经济增长优先的考量下，要求群众的局部利益服从大局，甚至牺牲局部利益，而且处理方式经常简单，补偿不合理，导致群众不满基层政府的态度和处理，基层政府的权威受到了挑战。利益受损的群众往往把上访等作为表达利益诉求的方式。然而，新的问题和矛盾又产生了，如何防止上访事件的升级又摆在了基层政府的面前。问题处理不好，矛盾进一步激化。所以，执行力问题对基层政府来说是一个有待解决和加强的难题。执行力问题直接关系到政府的公信力和权威。执行力差，公信力低，权威缺失，群体性事件就不可避免。

二、当前基层政府执行力欠缺的现状

（一）从执行速度来看，办事效率低下

一项政策的执行一般具有较强的时效性，要求基层政府快速行动，在最短的时间内执行落实政策内容，但是事实却是基层政府往往会有意识地对有关政策进行排队：如果上级领导压得狠、催得急，则马上办理，否则一项政策的落实则可能仅仅限于向基层的传递与告知，随之被束之高阁，这样的结果必然造成执行力减弱。另外，在行政组织系统外部，执行力表现在执行速度方面是执行对需求回应的时间性。基层政府组织或部门必须对公民的要求做出及时和负责的回应，不得无故拖延或没有下文。而事实却是，基层部门会有意识地进行“议程设置”，将行政运行程序复杂化，延长一项行政工作的工作周期，比如某个企业立项的简单事情，却前后经历了11个月，申请文件修改了300万字，耗费纸张251.5公斤，经办人员行程2万公里[3]。

（二）从执行方式来看，往往采取简单粗暴的方式，缺乏灵活性

一些基层政府的执行人员往往习惯于用简单、粗暴的办法处理当前复杂的人民内部矛盾问题。似乎一切问题的解决，都可以用“快刀”，只要上级政府出面干预就能解决，而不重视提高自己处理复杂问题的能力。一些基层政府执行主体的执行手段粗暴野蛮，造成执行的结果出现偏差和扭曲，影响政府执行力的有效度。如湖南省某县政府在2004年4月进行旧城改造、房屋拆迁的过程中，采取简单粗暴的方法，对拆迁户不做任何的宣传和思想教育工作，不足额补偿居民损失，并且采取极为野蛮的手段强制拆迁，使得政府执行变形，加剧了当地政府与群众的矛盾与冲突，大大降低了政府的执行效力。

（三）从执行满意度来看，基层民众对政府缺乏信任

由于基层政府的失范行为，直接导致的后果就是政府权威丧失，得不到民众的认可。基层政府的失范行为主要体现在以下几个方面：一是基层政府官员的腐败行为。目前，我国正处于社会的转型期，政治上的体制尤其是对政府官员的监督体制尚未建立健全，使得掌握权力的基层政府官员有了滋生腐败的空间。掌握权力资源的部分基层官员，通过权力的出租从富商手里取得丰润的黑色收入，而这种权钱交易的代价就是出卖农民的合法利益。一些农村群体性事件就是因为政府官员与房地产开发商相勾结，非法占用农民耕地进行房地产开发而引起的利益纠纷所导致的。二是基层政府官员的官僚作风。“绝大多数群体性事件，从酝酿到发生有一个明显的过程，其征兆和苗头在过程中十分明显，只要稍加重视，一般能够争取到疏导、化解的时间。但由于有些部门、单位的领导麻木不仁，视而不见，不能正确对待群众的合理要求，或者采取放任自流的不负责任的态度，致使事态扩大、蔓延”[4]。官僚主义作风已成为横亘在干群之间的一道难以逾越的障碍。事实证明，大约90%以上的群体性事件，主要是因为干群关系处置不当引发的，干部与群众的关系问题，是群体性事件存在、发展、变化的主线[5]。从以上我们不难看出，基层政府的执行力存在的问题对农村群体性事件的发生有很大的关联，因此如何提高基层政府的执行力，对解决群体性事件有着重大的作用。

三、努力提高基层政府执行力，防止农村群体性事件发生

考虑到基层政府在事实上的执行力状况与问题，从解决农村群体性事件的角度，笔者认为应该从四个方面对其执行力进行改进。

（一）加快行政体制改革，优化行政组织结构

由于僵硬的管理体制和片面的管理思路，导致政府职能转变落后于社会结构的变迁，不适应社会变化的要求。于是，处于行政结构下端的基层政府既要面对行政体制的内部冲突，又要应对行政化与市场化之间的外部冲突。在履行职能时，既无从选择、又无所适从，往往方向迷失、动作变形。基层政府在行政责任和行政能力之间存在着一系列不对称，这些不对称导致基层政府调处社会矛盾的能力弱化、机制失效。因此从行政体制改革整体而言，改革的关键在于：一要调整对基层政府的考核标准；二要从体制上保证基层政府有能力提供社会需要的公共产品和公共服务，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度；三要确立和完善基层政府执行的责任追究制度、绩效管理和绩效评价制度、民主决策和民主监督制度。从而在制度上规范基层政府的行为，引导基层政府树立正确的政绩观，防止执行主体的短期行为、G D P至上行为，促使基层政府从经济人向公共事务管理者的身份回归，防止基层政府执行中的个人利益至上行为及官僚主义行为，强化执行主体的法治意识和责任意识，强化行政主体的民主意识和民主观念，使民主决策和民主执行成为一种普遍化的行政文化。通过民主决策和民主执行行为的不断反复，扩大民众参与政府决策及执行过程的机会，确保决策和执行的过程始终围绕民众的根本利益而展开。

（二）准确定位社会矛盾，建立健全利益表达均衡机制

当前引发农村突发事件的矛盾主要是利益矛盾。在社会主义市场经济还不成熟、不完善的条件下，利益矛盾是最容易激化的矛盾。因此，从根本上减少突发事件的发生，关键是要着力解决利益矛盾，预防群体性利益冲突。利益矛盾和利益冲突只有通过建立市场经济条件下的利益均衡机制才可能得到真正的解决，而这种机制只能建立在各种利益主体表达权的基础之上。利益矛盾和利益冲突的增多，是我们社会中的一个现实，面对这个现实，可能会有两种完全不同的思路和解决问题的方式，一种思路和方式是，严防死守，努力将这些矛盾和冲突消灭在萌芽状态；另一种思路则是，以各种利益主体的表达权为基础，建立正常的利益表达机制，并用法律的方式对这种机制进行规范。事实上，在利益不断分化，利益主体越来越多元化的时代，企图将利益冲突和矛盾消灭在萌芽状态是不现实的，并且会使自己处于越来越被动的状态。更重要的是，这种方式会妨碍利益矛盾的解决和利益关系的协调。

因此，利益问题已成为政府工作的一个无法回避的问题，也成为政策执行中一个不可忽视的重要要素。党的十六届四中全会明确提出建立健全社会利益协调机制的要求，主张要妥善协调各方面的利益关系，促进社会公平和正义，建设和谐社会。治理基层政府执行力问题，增强基层政府执行力，也必须建立兼顾全局利益与地方利益、短期利益与长远利益、集体利益与个人利益的整合机制和利益约束机制，加强各利益主体之间的协调、整合，建立健全利益引导机制、共享机制、调节机制和补偿机制，尽可能实现利益的双赢多赢。

（三）加强基层政府信用建设，提升基层行政人员的素质

基层政府直接面向广大的农民群众，他们的信用如何，直接影响着农民群众对政府的信任度。农村基层政府组织诚信度的高低直接反映出它们得到农民拥护和支持的程度。当其发生失信行为而没有得到及时处理和惩罚时，就将产生信任危机，从而弱化农村基层组织的信誉度和合法性，弱化农民对基层组织的认同感，容易激发农民与基层组织之间的对抗情绪，最终导致矛盾冲突的产生。有研究者对现今农村群体性事件的发展进行研究时，发现信任危机是导致农民群体性突发事件不断激化升级的重要原因之一[6]。因此，首先，基层政府要大力改进执政方式，积极回应民意，增强民众对政府的信任感。基层政府提供服务的方式、内容和效果，直接取决于群众的要求。群众最新的发展动向和最全面的情况，是基层政府能够作出准确的政策决策和采取合理有效的方针措施的前提条件。群众也希望基层政府重视他们的要求和选择，对提出的意见和建议以及所要解决的问题，希望给予及时回复。政府行政过程中，应当让群众参与其中进行讨论、表达意愿，进行一定程度的民意表决，广泛吸纳群众意见，把执行建立在民意的基础之上，使群众相信执政行为所依据的事实基础是真实的，从而消除疑虑与抵触情绪，减少执行的失误，降低执行过程的难度。其次，提高基层执行人员的素质，提高其对行政组织理念的认同。县、乡级政府基层执行人员的个人执行力强弱将严重影响中央与上级政府政策的实际执行效果。基层执行人员素质的提升主要从思想素质与业务素质两方面进行。通过提高思想素质、政治素质，解放思想、更新观念，培养其“公共道德人”的价值理念，使其形成积极的执行信念与服务的态度；另外，尤其重要的是加强基层工作人员的业务水平与执行技能。提升基层执行人员业务素质，使其能够创造性的执行行政工作，改变消极被动或低效地执行政策的现象，保证公共政策的有效实施。

（四）培育基层政府行政文化，塑造公共服务精神

行政文化内涵本身有广义与狭义之不同界定。就其广义而言，行政文化是指行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说，行政文化仅指行政意识形态，即在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。它具体体现为在行政实践中相对稳定地影响和决定行政行为的一系列行政理念、行政道德、行政规则和行政意识等，是经长期积淀、为行政人员认可、构成一定心理定势及共同行为模式的氛围与环境[7]。

任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、作风、态度、价值观等，都直接或间接地受到行政文化的制约和影响。政府在执行各项事务和决策时，最主要的行政主体就是行政组织和行政人员。行政文化也正是从思想层面来影响行政主体，通过行政主体的行为来改变和提高政府执行力。政府执行力有赖于基层政府的高效执行，而基层政府的执行依赖于基层执行人员的执行效率，其工作效率在很大程度上取决于其动机及其行为，而对动机与行为起决定作用的则是工作人员自身的心态，因此，加强心态建设，实质是其要通过改变基层工作人员的心态与心理，达到提升执行力的效果。培养良好的心态，加强基层公务员的价值认同，应该强化心态建设，心态建设的中心工作就是要建设执行力文化，培养公共精神。

基层执行力文化的培育，最根本的一条就是时刻把最广大人民的利益放在首位，即“以民为本”的思想应该成为执行力文化的基石。首先，塑造执行理念。就是要培养执行的道德信念与公共精神，强化以民为本的意识，强化实事求是的工作作风。其次，强化制度文化。加强政府绩效考评制度，监督审计制度，健全刚性的行政问责制度，对于不符合执行力文化的执行行为坚决惩处。同时强化激励制度，对符合执行力文化精神的行为给予奖励，激发相关执行行为的持续发生。最后，改变传统文化的负面影响。

基层政府执行力文化建设旨在使基层政府形成深刻的公共服务精神，在每一个基层公务员的心灵最深处刻上强有力的公共服务的意识与心态。当基层政府公务员在自我心态上只有认识到政府的“服务本质”才能真正形成公共服务意识，转变“官本位”思想，树立“民本位”观念。观念是行为的先导，公共服务意识必然有效地引导基层工作人员的公共服务行为。尤其在乡镇政府基层工作人员执行过程中，良好的公共服务意识是政府更能够承担责任，提升美誉度与文明度的保证，是促进公民意识的执行与执行力提高的保证。

[1]中国社科院：《社会蓝皮书报告》，2007年。

[2]刘澄：《双重冲突中基层政府的困境与出路》，《广东行政学院学报》2006年第1期。

[3]刘家用：《我国乡镇政府存在的问题及对策》，《乡镇经济》2005年第6期。

[4]陈晋胜：《对群体性事件的换位思考》，《公安研究》2001年第7期。

[5]张建勇：《群体性突发事件的诱发原因及防范机制的构建》，《山东省农业管理干部学院学报》2003年第3期。

[6]张旖：《关注农村群体性突发事件凸现的信任危机——构建和谐农村社会》，中国农村研究网，2005年3月28日。

[7]王会玲：《建设服务型行政文化的路径选择》，《理论探索》2008年第3期。

（作者系中央民族大学管理学院政治学博士生）

（责任编辑 崔光胜）