纪委监督权规范运行的新思考

○ 闵凡群

纪委监督权规范运行的新思考

○ 闵凡群

纪委作为党的纪律检查机关，在预防和治理腐败，完善和整顿党纪以及加强和强化党风建设等方面发挥了重要的、不可替代的作用。但是，近年来，随着我国法治建设进程的不断推进，民众民主法治观念的不断提高，纪委不断受到民众提出的“谁来监督监督者”的诘问。现实中不断出现的纪委书记贪污腐败案件，也增强了这种诘问的力度。因此，规范纪委监督权的运行，强化对纪委监督权的监督制约，有效地防止权力滥用，提高纪委的公信力和权威性，具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、纪委及其监督权定位

纪委，是普通公众的称谓方式，其全称为党的纪律检查委员会。我国纪委系统包括，党的中央纪律检查委员会、党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会。其性质为中国共产党的纪律检查机关，是党内监督的专门机关，是对党组织和党员遵守党的纪律的情况进行监督、检查，对违纪党组织及其成员执行纪律的职能机关。这是纪律检查机关区别于其他监督机关的本质特征，也是纪律检查机关的基本性质。党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。笔者认为，纪委享有的职权可以简单归纳为如下几种：监督权、立案权、调查权、建议权、处分权、党内“条规”制定权等。纪委所享有的众多职权其实可以总结为一种简洁的表述——监督权。根据一般的权力的分类，权力分为决策权、执行权和监督权，三种权力互相制衡约束，纪委所享有的权力大体上就可以归为与决策权和执行权相并列的监督权，也就是纪委作为党的重要机关对受其监督的对象给予监察、督导的一种具有强制性的力量。

权力一般是指特定主体因某种优势而拥有的对社会或他人的强制力量和支配力量。纪委监督权在本质上可以理解为是权力的一种，具有权力强制和支配的特性。权力就意味着一方对另一方的支配，这是一条永恒的定律，纪委监督权亦不例外。

现实中，为了防止纪委监督权的滥用，我国已经建立了对纪委监督权的监督制约体系：一是党内监督制约。我党的各种文件中规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”，“党的地方各级委员会和基层委员会监督上级党委、纪委的工作，提出意见和建议”，“党员有权检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争”。以上规定说明，纪委实行的是双重领导体制，纪委监督权受到党内民主监督，主要表现为纵向的上下级的监督，横向的同级党委的监督和全体党员的监督，这种“三位一体”的党内监督体现了我党的党内民主建设，构筑了对纪委行使监督权的党内制约体系。二是党外监督制约。我党的重要文件中还规定，“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”。在党外监督方面，主要是广大民众和新闻媒体的监督，我党肯定了党外监督的重要作用。

二、监督制约体系的不足

（一）监督法律规定的缺失性

我国纪委监督权的监督制约体系的构建主要体现在党的文件中，这些文件不是真正意义上的法律，而真正的法律规定中则没有关于规范纪委权力的条款，即使集中规范监督权行使的单行法律《监督法》也回避了对纪委的监督问题，这就使对纪委权力的监督缺少了法律层面的依据和规定，纪委监督权力的运作未能全面的纳入法治的轨道，也是纪委监督权时有滥用的重要原因。

（二）监督制度的原则性

已有的监督制约体系看似内外结合，上下互补，实际上多为原则性的规定，体现出了抽象、模糊的特点，不利于在监督实践中具体操作。比如在民众有权监督纪委的规定中，民众如何去监督，因检举揭发而受到不利影响怎么维权等问题没有具体规定，这就导致在实际执行时，民众可能就不想、不能，甚至不敢去监督纪委。

（三）监督效果的有限性

按目前情况，对于纪委书记的监督，除了地方党委、上级纪委敢监督外，没有一个同级的机构能监督。但是上级纪委平时很少接触下级纪委，存在信息不对称的情形，很难起到监督作用。而且，上级纪委和地方党委与下级纪委存在隶属关系，上级护短、不好拉下情面的事情也常有发生。在党委里，纪委书记一般就是常委，怎么监督。在这种体制下，纪委书记腐败绝非偶然。因此，纪委监督权的监督制约体系因制度设计不甚合理而导致监督效果会在某些情况下打折扣。

三、完善对监督权的监督

胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出，要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。可见，我党充分认可了对权力行使给予监督的重要性。改革并完善纪委监督权监督制约体系，可以有效地保障纪委权力不被滥用，防止纪委腐败问题出现，同时也是对“如何监督监督者”命题的一个有效解释。笔者认为，纪委监督权监督制约体系的完善主要还是从两个层面展开，即完善党内监督制约体系与完善党外监督制约体系。

（一）完善党内监督制约体系

1.加大上级纪委的监督力度

在现行的纪委领导体制下，上级纪委是监督下级纪委的最主要、最有效的监督主体，要努力发挥其应有的作用，加大对下级纪委的监督力度，促使监督透明化、制度化与规范化。可以考虑建立大案要案备查制度，下级纪委在处理大案要案时，要适时向上级纪委报告，由上级纪委备查；建立健全巡查制度，上级纪委要适时以灵活的方式对下级纪委进行巡查，听取下级纪委及同级各个机关、机构的意见，并及时处理和反馈；建立公示公开制度，“阳光是最好的防腐剂”。纪委自身在履行监督职责时，要严格按照程序进行，同时定期以合理的方式向社会公开履行职责的各种情况，做到公开透明，接受各界监督。

2.强化同级党委的监督力度

在不改变现行的纪委领导体制的前提下，同级党委的监督也是制约纪委权力的重要力量。可以考虑把纪委书记不再组建为党委常委，独立出来作为专门的监督主体履行监督职责，组织协调全国的党风廉政建设和反腐败工作，重点是查办腐败案件，这样同级党委与纪委的关系就可以得到较好的理顺，更有利于两者之间形成良性的互动关系。

3.构建党员举报检举的制度

党员的举报检举要制度化、规范化，党员对纪委滥用监督权的检举揭发要有专门的机构和人员来进行处理，并且配置各种制度加以辅助，使相应的工作人员在处理党员的检举揭发时可以有章可循、有据可依；另外，要注意对实名举报党员的人身权益、人格权益的保护，使举报者有安全保障。

（二）完善党外监督制约体系

1.明确各级人大、政协组织对纪委的监督

实践中，有些省市已经邀请各级人大及其常委会、政协组织对其纪委工作进行有效监督，一些好的经验和做法应该以制度的方式稳定并保留下来。如建立咨询会议和情况通报、专门接访、视察、检查以及来信来访专办等制度，纪委每年向部分人大代表、政协委员和特邀监察员通报一次党风廉政建设工作情况或重大案件的查处情况，征求对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议；每半年安排一次专门接访人大代表、政协委员和特邀监察员的活动，听取对党风廉政建设和反腐败斗争的意见和情况反映；人大和政协组织也可以对民众反映的情况进行个案的监督，从而督促纪委认真履行监督权。

2.规范民众、媒体等社会力量的监督

权力对权力的制约可以有效地监督权力的运行。但是社会权利同样可以有效地监督权力的运行，以无处不在的人民群众监督和制约无处可逃的腐败，包括民众、媒体、团体等在内的社会力量，也是一股有力的血液。延安时期，民主人士黄炎培曾向毛泽东问及共产党能否跳出历史上的“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的周期律问题，毛泽东回答说已找到办法：民主，这是我党的本质所在，也是民主政治的核心所在。2009年6月22日，检察机关全国统一举报电话“12309”在最高人民检察院和部分省级检察院正式投入使用，其余省份也将陆续开通。设置统一举报电话的制度，就是一种对权力滥用的有效社会监督手段，同样也是有效监督纪委监督权力的手段，在试行成熟后，可以考虑在省以下检察机关中施行。

（作者单位 山东省临沂师范学院）

（责任编辑 崔光胜）