构建我国缺陷产品召回制度的法律思考

黄东梅 杨培源

(1.西北师范大学,甘肃 兰州 730060;2.渭南师范学院,陕西 渭南 714000)

构建我国缺陷产品召回制度的法律思考

黄东梅1杨培源2

(1.西北师范大学,甘肃 兰州 730060;2.渭南师范学院,陕西 渭南 714000)

缺陷产品召回制度是消费者权益保护法律体系发展完善的必然结果,它的产生体现了多方面的法律价值和实践功能。在缺陷产品召回制度的法律理论和实践方面,我国与西方发达国家相比还存在着诸多差异。基于召回制度的法律价值和我国经济社会发展的要求,制订一部中国特色的缺陷产品召回制度单行法已成为当务之急。

召回制度;缺陷产品;立法

产品召回肇始于 1966年美国《国家交通及机动车安全法》规定的汽车行业实行的机动车产品安全召回 (Safety Recall)制度[1]。它的产生与科技的飞速发展和市场竞争压力的加剧有着最直接的联系。随着全球经济一体化的迅速发展,缺陷产品召回制度已是一个国际通行的商业惯例。目前我国正处于经济高速发展时期,缺陷产品导致的损害事故频频发生,国外产品召回制度越来越多地引起了我国政府高度关注。召回制度是现代民法中一项新的制度,其在?现代社会的地位和作用日益突出。在欧美国家,产品召回的概念已经深入人心,而在中国,产品召回却并不为国人所熟悉。近几年来,国内消费市场上频频出现产品安全问题,人们越来越强烈地意识到缺陷产品召回制度在消费者权益保护和公共安全领域内的迫切需要和重要意义。

一、缺陷产品召回制度的法律价值和实践功能探析

要系统分析缺陷产品召回制度的法律价值和其在构建社会秩序中的独特功能,应立足于不同的视角:

1.消费者主体视角

(1)从人的基本生存权分析

法的价值亦即法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和增加哪些价值。纵观西方国家产品召回制度之背景,可以看到,它就是为了保护人类的生命安全健康。从召回的对象和原因来看,它是针对存在着不合理危险、可能危及消费者人身安全的缺陷产品而采取的,其根本目的是为了保护消费者的人身安全,这也体现了法律在定义“人之所以为人”的本质所在,因为,“消费是集政治、文化、经济于一身的综合行为。消费权是集人的生存发展、政治精神文化要求、人的义务责任于一身的综合人权。消费权是我们与生俱来的要求,并且每个人都在通过消费影响、促进、设计并决定社会发展。研究消费及消费权的意义在于,使人们认识到他自己是社会的主人”[2],是消费者在“生活消费”这一与人的生存息息相关的活动中所体现出的经济、身体乃至精神利益,其核心目的是确保消费者的生命健康和安全,维护消费者的基本生存人权。因此,各项具体的消费者权利都是围绕这一目的而设计的。

(2)从保护弱势群体来分析

在市场经济条件下,由于法律赋予主体尽可能广泛的追求利益的自由和最大限度的活动空间,计划经济体制下社会各种利益资源主要由国家垄断并由国家权力进行配置的。可是随着中国改革开放的加速、经济的迅猛发展,鉴于经济行为体现利益最大化规律,我们不难断言在市场经济中利益冲突扩大化。因此如何处理好各利益主体之间的关系显得尤为重要。权利义务是法律对利益的确认,经营者因为在利益的驱使下,就可能故意制造和销售有危害性的缺陷产品,而消费者权利作为经济、社会上弱者的权利,在这个时候,由于消费者与经营者在力量的对比关系中,消费者总是处于弱势地位,加之消费者知识水平和认识水平有限,很难或是无法维护自己权利。这时,就需要国家在调节不同利益群体时,需遵循利益兼顾原则,采取适当的调节措施进行利益平衡,为社会中的某些弱小主体利益提供优惠条件和倾斜措施,通过法律的利益调整和平衡,来缩小二者之间的矛盾。从产品召回制度一些单行法来看,很多国家也在相关的法律中规定了生产者或销售者的召回义务,例如,美国《食品、药品及化妆品法》、欧美药品召回信息交换的联合程序等。

(3)从经济秩序方面分析

优良的法律可以促使人们自觉追求利益的形成和发展,这时便会出现一个良好的市场经济秩序,使两大利益群体之间能达到和谐共处,通过法律使国家的意图按着即定的目标来促进经济的稳定、快速发展。对于社会基本安全方面 (如人身安全、财产安全、公共安全和国家安全等)会使其更加稳定。但是,在商品经济条件下,各类经济主体由于被赋予很大的自由活动空间,而这种自由是绝不能危及秩序存在的,法律在这里是通过调控经济活动来维护秩序的。首先以强行法禁止经济活动中偏离正常秩序的行为。比如对于产品质量,法律从保护消费者权益的目的出发,规定具体的监督措施。我国《消费者权益保护法》和《产品质量法》对消费者实施保护性的规定,但没有缺陷产品召回制度,消费者通过正常的渠道往往难以维护其权益,而采取过激的行为反倒可能得到有效的解决,因此在中国就有了消费者“打、砸、抢”等事件频繁出现。这种违法的维权方式显示了消费者用以维护自身权益的一种手段,这时,就需要国家公权力的介入。而建立召回制度,有利于产品的生产、销售,有利于社会秩序稳定,促进经济快速、稳定的发展,是社会进步的表现。

2.经营者主体视角

(1)“效率性 ”观之

一方面,首先从效率的直观标准即产出与投人比例出发。经营者认为召回制度增加了企业的成本,影响了企业的短期经济效益,诚然,这是不可否认的事实。但是,与短期利益损失相对应,由生产者主动召回缺陷产品,可以避免缺陷产品致人损害之后的高额的惩罚性损害赔偿,以及行政罚款甚或刑事责任,长期来看,有利于防止企业失信所导致的其他恶果。召回维护了经营者的信用,从而降低了经营者与消费者之间的交易成本,顺利实现平等交易。反之,如果消费者的安全权得不到充分的保障,就会导致交易双方相互猜疑,出现“低度均衡”现象,其结果是交易成本升高,经济效率降低,严重时甚至会使经营者退出市场,市场经济体制遭到破坏。因此,产品召回制度的建立正是出于维持企业长期效率的考虑。

(2)“效益性 ”观之

“召回”一词本身并不具有褒义或贬义色彩,其不是对企业产品质量的一种简单否定性评价,而是生产者的一种法律义务。从效益的角度来讲,召回制度也是应当值得提倡和推广的。这是因为,一方面,对广大生产企业或者销售者来说,召回产品旨在防止产品的潜在缺陷转变为现实的危险。在现实危险发生之前,生产者对产品采取相应的补救措施,成本相对较小,这就会极大地减少损害发生的几率;而如果等到产品潜在缺陷转变为现实的危险,造成消费者的人身财产利益甚至公共安全的损害时,再采取补救措施,不仅会对单个的消费者造成重大损害,而且可能会危害整个社会的公共安全。另一方面,对广大消费者来说,在实际损害现实发生之前,缺陷产品被及时召回,潜在危险得以消除,这比起损害实际发生后再行使损害赔偿请示权来说,是一种成本最小的权利救济方式。

3.国家公共安全视角

召回制度体现了对公共安全的维护。安全在法的价值中的作用已为法学家们所认识,愽登海默曾说过:“人要求在生命、肢体、财产和自由方面得到保护”,“仅仅培养一种待人和关心他人的精神态度,其本身并不足以使正义处于支配地位。推行正义的善意,还必须通过旨在实现正义社会目标的实际措施和制度性手段来加以实施”。召回制度从消费者的角度出发,给予消费者特殊的法律保护,体现了国家对社会生活的干预,再加上产品质量问题在现代社会已经成为可怕的社会问题,消费者依据自身或消费者保护组织的力量,都是难以保障自身的利益的,国家必须运用自身权力,通过适度干预建立起相关的法律制度,以法的形式将消费者的权利确立下来,才能满足社会对公正的需求。

一、缺陷产品召回制度的法律价值和实践功能探析

1.我国缺陷产品召回制度的现状

(1)我国在缺陷产品召回方面的法律、法规还不健全

回顾我国关于产品召回方面的法律、法规之历史,不难发现其中的缺陷和不足。如 2002年对于该年第二季度产品质量国家监督抽查中存在严重质量问题的家庭用品,国家质量监督检疫总局是以公告形式发布的特定产品的召回;同年11月,国家质检总局再次发布公告召回美国惠氏奶粉,这是我国司法实践中对缺陷产品实施强制召回的开始。然而,这不是依据法律规范进行的,权威性不够,也有悖于依法行政的法治要求。缺陷产品召回制度立法的实质性突破为 2002年新修订的《上海市消费者权益保护条例》,该条例首次将商品召回制度纳入了消费者权益保护的范畴,从而成为了我国第一个将商品召回制度明确列入条文的地方法规。但该条例只是一个地方法规,不属于基本法律,其法律效力较低,适用范围过窄,具有自身无法克服的局限性。而《缺陷汽车产品召回管理规定》的制定也只是一个行业性规定。因此,我们要构建一个超越某一特定地区、特定行业在全国范围内都具有普遍约束力的缺陷产品召回制度

(2)国内企业在产品召回的态度上处于被动地位

近年来,我国出现了一系列由于产品缺陷而引发的纠纷事件,因缺陷产品造成消费者财产和人身的严重损害,引起了社会公众对产品召回制度广泛关注。但在更多的时候,“产品召回”依然是很多企业管理层不愿意接受的事实,因为与之伴随的往往是公司声誉的损害以及高昂的召回成本。

国内企业在产品召回策略上有两种倾向:一是企业本身没有产品召回的主动性。一旦发生产品召回,对企业来说,意味着经济损失。对很多中小企业来说,召回的费用很大,而且信誉可能因此受到影响。另外,中国消费者的自我维权意识差,所以很多企业就产品缺陷问题多采取遮掩的方式,使之不了了之。二是中国企业普遍缺乏产品召回的技巧和缺乏相关知识的培训。即使万不得已召回缺陷产品,也是极为被动,不知道该如何应对和引导公众、媒体和用户,面对质疑及负面影响而束手无策。

2.西方发达国家关于缺陷产品召回制度的现状

世界上许多国家尤其是美国、澳大利亚、加拿大、欧盟、日本、韩国等发达国家以及我国台湾地区都纷纷建立了产品召回制度。产品召回制度是欧美国家流行的一种市场管理制度。美国是世界上最早确立缺陷产品召回制度的国家,同其他国家特别是我国相比,美国实施的产品召回制度有一个显著特点:产品召回制度是由立法机关通过国家法律的形式加以规定的。法律不仅规定了实施产品召回的基本条件和程序,还规定了违反产品召回规定的制裁措施。它的另一显著特点就是产品召回的对象非常之广。除法律明确列举的汽车、生物制品、饮水冷却器、婴儿奶粉、环境杀虫剂等产品外,还包括美国消费品安全委员会管辖的 15000多种消费品(包括玩具、家具、家庭日化用品、剪草机、鞋帽、健身器材等等)以及法律作概括性规定的其他一些产品[3]。另外,欧美市场消费者的权益保护意识极强,政府对消费者保护运动高度支持,企业面临着极大的索赔风险和产品召回风险。

3.在缺陷产品召回制度方面,我国与西方发达国家之间存在的差异

(1)立法体系的障碍。纵观发达国家的产品召回制度,其有效实施无不有一整套与之相匹配的立法体系,而我们国家产品责任方面的立法尚处于初始阶段,立法技术粗糙,立法体系不健全。美国的产品召回之所以能够成功,是以其《消费者产品安全法》、《联邦肉产品保护法》、《食品、药品及化妆品保护法》等大量联邦法律为依托的。目前,我国对产品质量进行约束监督的相关专业、行业的法律基本上是一片空白,不能为产品召回提供相应的参照标准和有力的法律依据。这决定了我们在立法方面,不但要立足于本国的现状,还需借鉴美国的相关法律,以此快速、有效地建立起相关法律制度。

(2)人们认识观念的障碍。产品召回的概念在欧美国家已经相当熟悉。在中国,“产品召回”却似乎还很陌生。消费者维权意识淡薄,经营者恐慌“召回”。专业人士对我国现阶段建立缺陷产品召回制度依然持怀疑和悲观态度,认为目前国内产品生产的整体技术水平、企业的实际承受能力以及整个经济和社会环境与施行缺陷产品召回制度的基础和要求相差甚远。

(3)管理方面的障碍。在国外,政府职能部门在缺陷产品召回中起着重要的作用,而我国,由于历史原因形成了政府部门职权重叠交叉、缺陷产品管理政出多门的现象,这成为施行缺陷产品召回制度的最大障碍。

三、建立产品召回制度是现阶段经济社会发展的迫切需要

随着我国经济的迅猛发展,质量对社会的影响日益深广,消费对生产的约束作用日益增强,这就为我国产品召回制度的建立提供了基本经济条件。此外,从世界范围来看,产品召回事件频频发生,国外产品召回的实践证明了缺陷产品召回制度对提高产品质量大有裨益。加之,我国早已加入WTO,我国经济与世界经济已融为一体,我国市场法律规则与国际惯例接轨是我们必须做出的选择,产品召回制度已成为迫切的现实需求。

(一)构建缺陷产品召回制度,满足消费者不断提高的产品质量要求

从世界范围来看,产品召回事件频频发生;在国内市场上,强制收回或主动召回某些产品的事件也时有发生。这些并不单纯地说明产品质量存在问题或产品质量有所下降,更重要的是说明了消费者对产品质量的要求不断提高。产品质量既是一个技术概念,也是一个经济概念。就生活消费品的质量而言,它是生活消费品满足人们消费需要所具备的物质、技术、心理和社会的特性的总和。随着经济的发展和生活水平的提高,消费者对产品的质量也提出了更高的要求。国外产品召回的实践证明了缺陷产品召回制度对提高产品质量大有裨益。为满足消费者对产品质量的高要求,应尽快建立我国的缺陷产品召回制度。

(二)构建缺陷产品召回制度,防患于未然,维护公众安全

“高科技”是一把双刃剑,在给人类造福的同时,也给社会带来了许多潜在的不安全因素。因为,高科技应用于产品制造时,由于产品的结构、性能日趋复杂,在设计、制造中难免会出现失误或受现今科技水平所限,此时,产品存在潜在缺陷的可能性就会大大增加。这种潜在的缺陷对消费者的人身和财产安全构成了极大的威胁。为消除缺陷产品可能对消费者造成的损害,必须尽快建立我国的缺陷产品召回制度。

(三)构建缺陷产品召回制度,维护本国消费者在国际市场上的消费权益

随着世界经济的一体化,开放的国际市场正在形成。一国消费者不仅是国内市场上的消费者,更是国际市场上的消费者。在国际消费争议解决过程中,首先要依据冲突规范确定国际消费争议应适用的实体法。在我国的立法中,既没有解决国际消费争议的冲突规范,涉及缺陷产品召回的实体法也严重缺位。因此,在国际市场上,我国消费者要求经营者召回缺陷产品并赔偿损失就于法无据,诉求难以得到满足。前述东芝笔记本电脑案就是很好的例证。因此,要维护我国消费者在国际市场上的消费权益,就必须完善我国的消费者权益保护法律体系,尽快建立我国的缺陷产品召回制度。

四、我国缺陷产品召回制度的法律构思

从我国现行法律来看,对缺陷产品的消费者进行救济和规范的法律主要是《产品质量法》和《消费者权益保护法》。虽然这两部法律对生产者义务、?消费者权利和产品责任等作出了较为详细的规定,但是尚未规定产品召回制度。上述法律明确赋予消费者退货、更换的权利,但这不同于召回制度。虽然我国有关的行政法规和规章中也规定了缺陷产品召回制度,例如国家质检总局于 2004?年 10月发布《缺陷汽车产品召回管理规定》,2007年 7月国务院出台了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,国家食品药品监督管理局于 2007年 12月 6日制定了《药品召回管理办法》,但毕竟在效力层次上较低且体系化不够完善,使得这一制度的构建和实施受到了很大的局?限。在发生有关召回的争议后,不能够作为裁判规则予以适用。因此,《缺陷产品召回法》的制定已经成为实践的需要。

从比较法的角度来看,召回制度已经成为世界发达国家普遍采用的一种法律制度,尤其是在欧美等国家,产品召回制度已经比较完善和成熟,部分国家已经制定了单独的法律。其中,美国作为世界上首个建立缺陷产品召回制度的国家,其产品召回制度具有诸多显著特点,其中最重要的表现在:产品召回制度是由立法机关通过国家法律的形式加以规定的[4]。法律不仅规定了实施产品召回的基本条件和程序,还规定了违反产品召回规定的制裁?措施。基于上述立法实践和经验,笔者认为应单独制定《缺陷产品召回法》,主要有如下理由:

第一,召回制度适用的范围应更为广泛。

召回制度不仅适用于汽车、食品等,而且适用于药品等一切可能给消费者人身和财产造成损害、危害公众安全的产品。随着科学技术的发展,一些高科技产品也许现在无法发现是否有某种缺陷,但是将来在科技更加进步之后,就可发现其隐藏的缺陷,这就要求在法律上扩大召回制度适用的范围。如果不设定强制的召回制度,可能导致许多消极的后果,例如,大量的消费者并不知晓产品存在缺陷,而生产者并不履行积极的召回义务,容易产生较大范围侵害消费者利益的情况,尤其是对于缺陷食品和药品等对人们日常生活有重要作用和影响的消费品来说,产品召回制度尤其具有重要意义。

第二,将召回制度单独立法,有利于保护民事基本权利和维护公共安全。

在生产力发展、物质文化繁荣、人们生活水平不断提高的背景下,在消费商品的种类和数量呈几何级数增加的同时,产品缺陷给消费者人身权利和财产权利等民事基本权利?所带来的威胁也在不断升级,公共安全的维护也是我们所面临的重要问题。将召回制度单独立法,为民事基本权利和公共安全的维护提供了重要的制度支撑,能够对相应问题提供全方位的制度规范。通过立法确定缺陷产品的标准,完善履行召回义务的程序,明确召回义务人的法律责任,就能促进召回义务人及时主动召回产品,消除缺陷产品可能对人们生产和生活带来的不利影响,维护公民在生产和生活中的民事基本权利和公共安全。

第三,将召回制度单独立法,使发展缺陷作为其非免责事由,以弥补《产品质量法》之不足,切实维护消费者权益。

我国《产品质量法》第 41条规定了免除生产者产品责任的第三种情形:将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷存在的 (一般被称为“发展缺陷”)。《产品质量法》设计的产品责任免责条款能否成为召回责任的免责条款呢?学者们有不同的认识。笔者认为,发展缺陷不能成为召回责任的免责事由,理由如下:首先,将发展缺陷作为生产者的免责事由,对于消费者而言是不公正的,这可能使消费者因产品缺陷而造成的损害无法得到赔偿,也可能导致生产者在开发研制高科技新产品时缺乏足够的严谨而审慎的态度。其次,缺陷产品召回制度的立法目的是消除缺陷产品可能对消费者及公众人身、财产安全造成的危险,维护公共安全、公众利益和社会经济秩序。因此,建立产品召回制度单行法有利于弥补《产品质量法》之不足,使消费者权益得到更切实的保护。

第四,只有通过专门立法,才能将缺陷产品的召回确定为一种法定义务。

只有在立法中明确规定生产者的缺陷产品召回义务,才能为行政法律和行政规章等下位法的制定提供依据。通过立法确立生产者的召回义务,还要求建立和完善相关配套制度,尤其是在被召回人不履行召回义务时,应当实施相应的制裁措施,以保证该制度得到执行。

[1]王良景,伍爱春 .产品召回—营销安全新举措[J].企业经济,2001,(9):82.

[2]旋晓洽 .消费与人权的关系[EB/OL].www.dajun.com.dn/xiaoflun.h tm,2006-10-12.

[3]李学祥 .美国产品召回制度及其启示[J].工商行政管理,2005,(5):50-53.

[4]王利民 .关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题[J].法学家,2008,(2):32.

D923.8

A

1671-5136(2010)03-0032-04

2010-08-25

黄东梅 (1977—),女,新疆塔城人,西北师范大学 08级法学理论专业硕士研究生。研究方向:民商法学;杨培源 (1969—),男,甘肃通渭人,渭南师范学院政治经济系讲师、经济学硕士。